Владимир Иванов
Дефицит образованных людей в системе госуправления увеличивает риски неадекватных решений. Фото Fotolia/PhotoXPress.ru
В июне исполняется два года с объявления полномасштабной реформы РАН, аналогичной которой не было за всю почти 300-летнюю историю академии. Уже стали достоянием истории протесты ученых, прокатившиеся по всей стране, мощная антиакадемическая кампания в СМИ. Ушла в прошлое одна из самых эффективных систем управления, позволившая сохранить уникальный научный комплекс, ученых и оборудование и в период приватизации 90-х, и в тучные нулевые, когда страна проедала углеводородные деньги, позабыв про науку, образование, медицину, промышленность и оборону. Несмотря на все сложности, РАН не только выживала, но и активно проводила научные исследования, являясь одной из немногих структур научного российского ландшафта, заметной на мировом уровне. Все это было возможно благодаря уникальной системе организации академии, основанной на академических свободах, самоуправлении, независимости мнений и открытости суждений.
Можно предположить, что именно такая уникальность академической системы в целом, неприятие чиновниками эффективной системы управления, опередившей свое время, не вписывающейся в пресловутую «вертикаль» и либеральную риторику, пришедшую на смену коммунистической, послужила причиной столь масштабных и энергичных действий в режиме блицкрига по ее ликвидации. Как бы там ни было, но в то время, когда развитые страны вкладывают немалые средства в развитие собственной науки, создание технологий, продвижение новой продукции, в России начались организационно-бюрократические трансформации, объективно направленные на демонтаж одного из главных конкурентных преимуществ – фундаментальной науки.
Теперь уже стало очевидным, что в варианте Минобрнауки так называемые реформы были просчитаны всего на два шага: отнять у академии институты и передать их под руководство чиновников, лишить академическое сообщество влияния на принятие управленческих решений не только в сфере науки, но и в интересах развития страны, для чего собственно академия изначально создавалась и чем занималась всю свою долгую историю.
Но какие бы ни были предпосылки реформаторов – дело сделано, и теперь можно обсудить некоторые результаты и перспективы.
Как декларировали чиновники различного уровня, суть реформы заключалась в том, чтобы повысить эффективность научных исследований путем освобождения академии от несвойственных ей функций по управлению имуществом, отделения ученых от хозяйственной и управленческой деятельности. При всей привлекательности такого подхода при более детальном рассмотрении он оказывается не таким однозначным. Здесь уместно вспомнить плакат, висящий на одной из американских автомагистралей, – «Водитель, если ты ведешь автомобиль и одновременно обнимаешь девушку, знай, что и то и другое ты делаешь плохо». Так и в науке: ученый либо занимается наукой, либо чем-нибудь другим, но во втором случае он уже перестает быть научным работником в полном смысле этого слова. В самом факте, что специалисты высшего уровня, отмеченные самими высокими научными званиями и наградами, периодически меняют род своей деятельности, нет ничего плохого. Людей с учеными степенями и академическими званиями можно встретить на всех уровнях власти, в бизнесе, в госкорпорациях, на производстве, в общественной жизни. И это идет только на пользу, поскольку дефицит образованных людей в системе госуправления увеличивает риски неадекватных решений.
Система академического управления в этом плане не была исключением. Но в отличие от многих других административных систем она отличалась более высокой концентрацией сотрудников, прошедших школу работы в научных коллективах, в университетах, управления научными и наукоемкими комплексами самой высокой сложности, имеющих опыт работы в госаппарате. Достаточно вспомнить, какие посты в государстве занимали сегодняшние члены президиума РАН – академики Евгений Примаков, Владимир Фортов, Николай Лаверов, Валерий Костюк, Андрей Кокошин, Валерий Тишков и др. Квалификация сотрудников системы управления РАН была уж по крайней мере не ниже, чем государственных чиновников, но при существенно меньших расходах на их содержание.
Собственно управление академическим имуществом осуществлялось специальной структурой, наделенной правами территориального органа Росимущества. Заметим, что эта система управления перешла в РАН по наследству от АН СССР, где управляющий делами назначался решением Совета Министров СССР и в его задачи входило полное материально-техническое обеспечение академии, включая социальную сферу.
Таким образом, остается непонятным, насколько предлагаемые решения могли бы существенно изменить ситуацию в лучшую сторону. В то же время риск снижения уровня научных исследований был виден с самого начала, и об этом много говорилось. Дело в том, что введение в цепочку управления еще одного звена, независимого от РАН, работающего по принципиально другим регламентам, снижает оперативность и качество принимаемых решений, увеличивает бюрократическую нагрузку, приводит к увеличению административного аппарата. К сожалению, все эти опасения подтвердились. Бюрократическая нагрузка на институты возросла, по экспертным оценкам, примерно в четыре раза. Это, в свою очередь, вынуждает ученых заниматься административным бумаготворчеством, что очевидно является для них действительно несвойственной функцией и не способствует повышению уровня исследований. Результаты не заставили себя ждать: по предварительным итогам, в 2014 году доля публикаций российских ученых в ведущих мировых научных журналах сохранила устойчивую тенденцию к снижению.
Но, освободив академию от управления имуществом и финансами, ей не было предоставлено реальных прав по проведению фундаментальных научных исследований, формированию государственной научно-технической политики, проведению экспертизы, научно-методическому управлению организациями и др., о которых говорилось в начале реформ. Эти положения закона на практике не были обеспечены достаточными ресурсами нормативной базой. С другой стороны, теперь уже органы власти стали заниматься несвойственными им функциями по управлению фундаментальными исследованиями. Теперь чиновники претендуют на определение приоритетов фундаментальных исследований, вмешательство в научные исследования институтов, утверждение фундаментальных научных исследований и т.д.
При этом для легитимизации принимаемых решений используется механизм общественных советов: Общественный совет МОН, Совет по науке МОН, Научно-координационный совет ФАНО. Иначе говоря, решения такого представительного органа, как Президиум РАН, в состав которого входят выдающиеся ученые, избираемые научным сообществом тайным голосованием, подменяются мнением совета, члены которого назначаются приказом соответствующего руководителя. Тем самым формируется механизм административной безответственности, когда в случае возникновения нештатной ситуации чиновник может спрятаться за мнение общественности. С другой стороны, в случае несогласия с решением Совета (а такое тоже бывает) его можно просто проигнорировать. Кроме того, чиновники не обязаны выносить на рассмотрение общественных советов свои решения. Так, например, и произошло с законом о реформировании РАН, при разработке и рассмотрении которого Минобрнауки России обошлось без мнения своего Совета научной общественности.
Так или иначе, но в настоящее время ситуация с реформой науки напоминает чемодан без ручки: и бросить нельзя, и тащить неудобно.
Действительно, изначально были предложены заведомо неэффективные подходы к реформированию научной сферы, которые показали свою непригодность ни для развития науки, ни для решения задач научного сопровождения социально-экономического развития страны. К ним прежде всего относятся следующие.
– Перевод науки на преимущественно конкурсное финансирование – этот подход был предложен Высшей школой экономики в Стратегии инновационного развития России до 2020 года и принят правительством России без согласования с РАН еще в 2011 году.
– Передача управления наукой от специалистов в руки чиновников, включая все функции управления научными организациями – от их создания и ликвидации до определения «приоритетных направлений фундаментальных и поисковых исследований». В редакции Закона «О науке и государственной научно-технической политике» 1996 года эти функции были закреплены за РАН.
– Разрушен принцип единства управления фундаментальной наукой, что делает крайне неэффективным выполнение функций, законодательно закрепляемых за РАН.
– Создание специального федерального органа исполнительной власти для управления научными организациями и придание РАН статуса федерального бюджетного учреждения объективно снижает их эффективность, поскольку они теряют свой прежний вневедомственный статус и обязаны руководствоваться соответствующими нормативами и порядком межведомственного взаимодействия.
Очевидно, что проведенная реформа РАН в стратегической перспективе негативно отразится на развитии отечественного наукоемкого бизнеса, поскольку это напрямую зависит от результатов сегодняшних фундаментальных научных исследований. В равной степени это касается и обеспечения безопасности страны в широком смысле этого слова.
Рассматривая реформу Академии, нельзя обойти стороной и вопросы целостности государства и регионального развития. По своему значению для страны единое научное пространство не менее важно, чем единая транспортная или энергетическая сеть. Именно поэтому, например, в ЕС особое внимание уделяется формированию единого европейского научного пространства. Центральная часть РАН, ее региональные отделения: Уральское, Сибирское и Дальневосточное, а также более 30 региональных центров РАН обеспечивали научное сопровождение программ социально-экономического развития территорий и единство научно-технологического пространства России. Его дезинтеграция, произошедшая в результате академической реформы, существенно ослабляет связи между Центром и регионами, что может стимулировать и определенные политические процессы.
Отношение государства к науке определяется целями и задачами, которые государство перед собой ставит. Поэтому дальнейшие варианты развития науки в России необходимо увязывать с выбранной стратегией развития страны.
Если развитие страны и дальше будет идти по ресурсному варианту, то проведенную реформу следует признать удачной: наука превращается в некий вспомогательный инструмент, позволяющий поддерживать образование на уровне, достаточном для подготовки квалифицированных потребителей зарубежных технологий. В этом случае страна уже в ближайшей перспективе попадает в полную технологическую зависимость от внешнего мира.
Если же ставить целью возвращение России статуса ведущей технологической державы и обеспечение глобальной конкурентоспособности, то необходима разработка интегральной государственной научно-технологической и промышленной политики, ориентированной на достижение технологического паритета со странами – технологическими лидерами.
Первым шагом на этом пути должно стать неуклонное выполнение Федерального закона от 27.09.13 № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым РАН определена как один из главных субъектов управления наукой. За ней, помимо участия в формовании госполитики, закреплены полномочия по научно-методическому руководству научными организациями и университетами, по подготовке предложений по финансированию научных исследований в стране, по представлению в правительство Программы фундаментальных научных исследований в стране, по международной деятельности и др.
Этим же законом за ФАНО закреплены исключительно хозяйственные функции. При этом на все органы государственные власти, включая Минобрнауки России и ФАНО, возлагается обязанность содействовать РАН в осуществлении ее деятельности.
Особая роль Академии как субъекта управления наукой в масштабах государства отражена в поручениях президента России Владимира Путина, данных по итогам рассмотрения хода реформы РАН на заседании президентского совета по науке и образованию в декабре 2014 года.
По мнению вице-премьера правительства России Аркадия Дворковича (заседание коллегии Минобрнауки России 3 апреля 2015 года): «…Российская академия наук является координирующим органом по фундаментальным научным исследованиям в целом по стране. Не только в отношении своих организаций, но всех научных организаций по стране. …Это то, к чему мы должны прийти в ближайшее время».
Председатель правительства России Дмитрий Медведев, выступая 21 апреля 2015 года в Государственной думе, определил ФАНО как «вспомогательный орган, который держит имущество и деньги. И по сути, это некое хозяйственное управление, которое помогает Академии наук».
По-видимому, такое распределение функций и обязанностей не устраивает ни Минобрнауки, ни ФАНО, которые, со своей стороны, принимают меры по закреплению административно-хозяйственной схемы управления наукой.
Так, например, в Минобрнауки разработали поправки к закону о РАН, предусматривающие передачу полномочий учредителя РАН от правительства в Минобрнауки России. Нетрудно предугадать, что передача таких полномочий, например, по утверждению в должности президента РАН или по распоряжению имуществом РАН окончательно ликвидирует академический сектор науки и Академию как независимую научную и экспертную организацию.
ФАНО предложило свое видение дальнейших реформ, взяв за основу немецкий опыт, где научные исследования и разработки сосредоточены в четырех научных обществах: Макса Планка, Гельмгольца, Лейбница, Фраунгофера. Что касается общества Фраунгофера, то оно представляет собой некоторый аналог российской ассоциации государственных научных центров. А вот общество Планка является негосударственной научной структурой, получающей от государства деньги на проведение фундаментальных научных исследований. Общество самостоятельно утверждает направления исследований, самостоятельно создает и ликвидирует институты, а руководители избираются из научного сообщества. Этот подход можно реализовать, передав ФАНО в подчинение РАН как структуру, обеспечивающую административно-хозяйственные и финансовые функции по обеспечению фундаментальных научных исследований. Таким образом, предложения ФАНО сводятся к возврату ст. 6 Закона «О науке и государственной научно-технической политике» в редакции 1996 года.
Понятно, что позиция Мин- обрнауки России и ФАНО создает неустойчивость в системе управления наукой и технологией и требует скорейшего разрешения. В связи с этим было бы целесообразно внести изменения в регламент правительства, положения о Минобрнауки России, ФАНО и в Устав РАН, которые бы четко распределили функции по управлению наукой в соответствии с действующим законодательством.
Одновременно со стабилизацией системы управления наукой необходимо на базе Российской академии наук начать разработку интегральной политики социально-экономического и научно-технологического развития России и механизмов ее реализации с учетом современных глобальных тенденций и экономических реалий.
