В бытность председателем Совета Федерации Сергей Миронов верноподданнически предлагал внести в Конституцию возможность и третьего срока для президента. Но, к чести Путина, он на это не пошел.
Фото Фреда Гринберга (НГ-фото)
Сергей Шахрай, один из авторов Конституции 1993 года
Как известно, действующая российская Конституция была принята в очень сложный период нашей истории. То, что этот документ не был плодом согласия элит, является скорее нормой, чем отклонением. Потому что в любой стране, переживающей эпоху перемен, постоянно идет борьба идей, конкуренция различных, порой абсолютно противоположных представлений о целях преобразований, о желаемом будущем, о должном устройстве государства и общественных отношений.
Другое дело – уровень ожесточенности этой конкуренции. К сожалению, у нас противоборствующим сторонам не хватило то ли терпения, то ли мудрости, и в результате события, сопровождавшие принятие новой Конституции страны, оказались одной из самых драматичных страниц современной российской истории.
В таких условиях разработчикам действующего Основного закона, к коим я имею честь относиться, необходимо было решить непростую задачу – как в ситуации общественного раскола создать Конституцию, которая могла бы реально работать и способствовать восстановлению общественного согласия.
Мы выбрали следующую модель – начать с закрепления в Основном законе тех общественных ценностей, тех принципов, которые не вызывали сомнений ни у одной из противоборствующих сторон. Например: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Это разделение властей, правовое, социальное, федеративное государство, многообразие форм собственности и другие. Все эти вещи были абсолютно понятны, общеприняты и стали первой точкой согласия и для коммунистов, и для демократов, и для кого угодно. Единственная наша находка с Сергеем Сергеевичем Алексеевым состояла в том, что мы эти «заповеди» изложили в первом разделе Конституции – «Основы конституционного строя». Причем защитили этот раздел так, что изменить его можно только путем референдума или путем созыва нового Конституционного собрания.
Достаточно очевиден второй раздел Конституции «Права и свободы человека и гражданина», который полностью основан на общепризнанных нормах и принципах международного права, включая Всеобщую декларацию прав человека. Все эксперты и внутри страны, и за рубежом признают, что это один из сильнейших разделов действующей российской Конституции. Кстати, он также хорошо защищен и не может быть изменен из-за сиюминутных настроений или частных интересов. А дальше в Основном законе содержатся разделы, посвященные механизмам осуществления государственной власти. Ключевая проблема, из-за которой во многом конституционный кризис начала 1990-х годов едва не перерос в гражданскую войну, – это проблема баланса властей в так называемом бермудском треугольнике: парламент – президент – правительство.
На мой взгляд, в действующей Конституции мы нашли довольно удачное на тот момент решение проблемы. Мы не стали писать слишком много подробностей, делать инструкцию на все случаи жизни, а установили только основные принципы устройства ветвей власти, их ключевые полномочия, системы сдержек и противовесов. А потом описали процедуры разрешения разного рода коллизий и споров, которые с неизбежностью будут возникать в процессе реального политического развития.
Что делать, если возникает конфликт между президентом и парламентом? Что делать, если возникает спор между Центром и субъектом Федерации? И так далее.
Например, если «поссорились» правительство и парламент, то оба этих органа могут или попробовать найти консенсус самостоятельно, или обратиться в Конституционный суд, или призвать президента в качестве арбитра. А что в этом случае может сделать президент? Он может также обратиться в Конституционный суд, может созвать согласительную комиссию, может сформировать новое правительство или назначить досрочные выборы парламента. Существует целый набор процедурных правил, которые никак не окрашены политически.
Еще один механизм, позволяющий обеспечить устойчивость Конституции и одновременно ее гибкость, – это нормы, в которых указано, что конкретные детали устройства и функционирования государственного механизма регулируются специальными законами. Жизнь ведь не стоит на месте, постоянно совершенствуются общественно-политические и социально-экономические отношения, и каждый раз править Основной закон в соответствии с текущей конъюнктурой – не просто не разумно, но и опасно.
В результате у нас есть целый спектр предусмотренных Конституцией законов – «О Правительстве РФ», «О чрезвычайном положении», «О Конституционном суде РФ» и другие, которые можно менять в соответствии с текущими реалиями, но при этом не трогать Конституцию.
Но самый главный элемент во всем этом механизме обеспечения стабильности Конституции – это Конституционный суд. Мы создали специальный орган, который получил уникальное право толковать Конституцию, то есть давать обязательные для всех ветвей власти правила ее применения.
Тот факт, что Конституции 1993 года скоро исполнится 20 лет, говорит о том, что механизмы ее самозащиты оказались действительно эффективны. Но тем не менее лозунг изменения Основного закона с упорством, достойным лучшего применения, постоянно вбрасывается в общественное сознание.
Однако важно понять: что в действующей Конституции действительно нужно поменять сегодня? И нужно ли вообще?
Насколько мне известно, никто из критиков действующей Конституции не возражает против разделения властей, разнообразия форм собственности, федеративного, светского или социального характера государства. Никто не выступает против основных прав и свобод человека и гражданина.
Значит, опять-таки остаются гипотетические разногласия по механизму власти.
Но если речь лишь о том, как изменить, или «модернизировать», сложившийся баланс полномочий, дать больше полномочий парламенту или президенту, Центру или регионам и т.п., то эту тонкую настройку вполне можно произвести путем принятия новых редакций вышеуказанных законов, решением Конституционного суда или отдельных «акупунктурных» поправок в Конституцию. Для этого не надо созывать Конституционное собрание и принимать новый Основной закон.
Вдобавок сам механизм Конституционного собрания очень радикален. Это учредительный орган. В случае созыва Конституционное собрание должно либо подтвердить действующую Конституцию, либо разработать и принять новую. Оппозиция (и правая, и левая) давно выдвигает требование о принятии закона «О Конституционном собрании». Поэтому президент Российской Федерации дал указание проработать этот вопрос.
9 апреля была обнародована позиция рабочей группы, которую озвучил руководитель администрации президента Сергей Иванов. Слава богу, победила точка зрения, что в этот период, когда нет очевидных, острых причин менять Конституцию, такой закон преждевременен.
Наш личный исторический опыт показывает, что если в период социально-экономического кризиса начать менять основы государства, то в итоге наступает временный период безвластия. Вспомните экономический кризис в СССР конца 1980-х – начала 1990-х годов, который пытались лечить политическими методами, и чем все это закончилось.
Люди могут по-разному относиться к избранному президенту Владимиру Путину, но он стал первым в истории России лидером, который, придя к власти в 2000 году, не переписал Конституцию «под себя». У нас была «ленинская Конституция» 1918 года, «сталинская Конституция» 1936 года, «брежневская Конституция» 1977 года. Никита Хрущев и Михаил Горбачев тоже написали свои варианты – в архивах лежат готовые проекты, которые они не успели принять потому, что были отстранены от власти. А Конституция 1993 года действует вот уже при нескольких президентах.
Огромный ее плюс – базовые ценности и процедурный характер. Благодаря им она может жить столетиями. Но, возможно, в этом содержится и некий минус, потому что можно на практике очень серьезно поменять характер политического режима, не затрагивая Основной закон страны.
Впрочем, это вопрос политического вкуса, политической традиции. Та же самая американская Конституция живет уже больше 200 лет и имеет всего 27 поправок.
Даже если будет решено дать больше полномочий парламенту и ввести в стране что-то похожее на немецкую модель организации власти, когда президент – фигура номинальная, представительская, а реальная исполнительная власть сосредоточена в руках канцлера и правительства парламентского большинства, Конституцию тоже можно не менять.
Кстати, в 2003 году, выступая перед парламентом, Владимир Владимирович предложил рассмотреть эту возможность. Я тогда написал проект конституционного закона, ряд поправок в Закон «О Правительстве» и большую статью, в которой показал, как применительно к нашей стране можно, не меняя Конституции, ввести институт правительства парламентского большинства. Этот сюжет – тема отдельного разговора, но сейчас отмечу, что данная модель организации исполнительной и законодательной власти вполне реализуема в наших условиях без изменения Конституции.
В общем, на сегодняшний день не существует ни одной серьезной причины для срочной замены или радикального изменения Конституции.
Хотя, как юрист, я могу придумать одну гипотетическую ситуацию. Например, если мы вдруг захотим резко поменять систему организации власти и сделать главой исполнительной власти президента (американская модель), то в этом случае действительно надо созывать Конституционное собрание. Почему? Потому что у нас в «Основах конституционного строя» глава государства не входит в систему исполнительной власти. Впрочем, я сомневаюсь, что системная или несистемная оппозиция будут в восторге от идеи усиления президента и введения американской системы исполнительной власти, когда управление страной, по сути, осуществляется двумя людьми (президентом и его заместителем – например, государственным секретарем).
Поэтому у нас есть все шансы в следующем году отметить двадцатилетие действующей российской Конституции.
«НГ-EL» 
