Конституционное собрание опасно для страны

"Мы, многонациональный народ РФ" – эту преамбулу Основного закона националисты различных мастей предлагают переписать.
Фото с официального сайта президента РФ

Тамара Морщакова, судья Конституционного суда в отставке

Возможности изменения Конституции РФ и необходимость в связи с этим разработки закона о Конституционном собрании или его формировании – два разных вопроса в актуальной российской политике. И они необязательно связаны между собой.

Действующая Конституция является для России достаточно уникальным Основным законом, поскольку она сама предусмотрела процедуры внесения изменений в конституционный текст. С точки зрения именно этих процедур конституции обычно делятся на жесткие, то есть не позволяющие легко и свободно себя менять, и мягкие, в которые можно достаточно просто вносить разные изменения.

Можно привести в пример австрийскую Конституцию, в которую разрешаются и ежегодно вносятся изменения по очень широкому кругу вопросов. Например, о проведении школьной реформы. Конституция РФ при ее принятии была нацелена именно на жесткие процедуры правки. И эти процедуры различны. В них нужно выделять две возможности, поскольку не все конституционные нормы можно менять в одном режиме. Первая связана с тем, что Конституция практически устанавливает действительно непростой порядок внесения изменений в те ее нормы, которые менять можно: изменения могут приниматься только в виде федерального конституционного закона о поправках к Конституции РФ. Таким именно образом разъяснил форму закона о поправках Конституционный суд РФ.

Закон о поправках принимается таким же большинством голосов, как все федеральные конституционные законы, то есть за него должны проголосовать две трети депутатов ГД и три четверти депутатов Совета Федерации. Кроме всего прочего, процедура дополняется особыми требованиями к утверждению федеральных конституционных законов о внесении изменений в Конституцию РФ: они подлежат одобрению субъектами Российской Федерации, законодательные собрания которых должны подтвердить необходимость этих изменений. И этот порядок оценивается как жесткий – две трети субъектов Федерации должны подтвердить свое согласие с поправками.

Я называю этот порядок жестким, хотя в нынешней нашей практике, в конкретных политических условиях внесение изменений в целый ряд статей Конституции – например, меняющих период легислатуры Государственной Думы и президента – не представляло собой никаких трудностей для его инициаторов. Хотя во времена разработки и принятия Конституции считалось, что будет нелегко получить такое большинство от субъектов Федерации в пользу ее изменения.

Но такая процедура касается всех глав Конституции, кроме первой, второй и девятой. В последней говорится как раз о поправках к Конституции и возможности пересмотра Основного закона. Первая и вторая – главы, посвященные основам конституционного строя и правам и свободам граждан. Вопрос об изменении этих трех глав решается особо.

Что же предусматривает Конституция относительно этих разделов? Они наиболее трудно меняемы, так как не могут быть пересмотрены самим Федеральным собранием, а ведь именно Федеральное собрание принимает в других случаях закон о внесении поправок в Конституцию.

По сути, Конституция содержит запрет изменять эти три главы каким-либо иным образом, кроме как путем принятия новой Конституции. И для того чтобы могли состояться решения о принятии новой Конституции, в ней прописываются особые процедуры.

Если вдруг поступит предложение об изменении трех вышеперечисленных глав, то действует очень строгое правило о том, что они должны быть поддержаны не двумя третями и тремя четвертями голосов в раздельно голосующих двух палатах Федерального собрания, а тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы. Оба эти корпуса членов представительного органа страны собираются вместе в том случае, если поступает предложение о пересмотре положений первой, второй и девятой глав Конституции РФ. И тогда тремя пятыми голосов от общего числа членов Федерального собрания они созывают – в соответствии с особым федеральным конституционном законом – Конституционное собрание.

Закон о Конституционном собрании у нас не принят. А Конституционное собрание можно созывать только в соответствии с этим федеральным конституционным законом.

Недавно прозвучала и стала обсуждаться инициатива относительно разработки и принятия федерального конституционного закона о Конституционном собрании как институте, у нас еще не сконструированном даже на нормативном уровне. Хотя для его создания есть основа в девятой главе Конституции РФ. Но этот закон не разработан, и непонятно, будет ли он разрабатываться.

Необходимо задать себе вопрос о цели инициативы по разработке и принятию этого закона в нынешних условиях. Так же как нужно отдавать себе отчет в том, для чего может понадобиться созвать Конституционное собрание, существует ли для этого какая-либо политическая и правовая целесообразность.

Если выражать свою позицию по поводу этой целесообразности, то я бы решительно отвергла ее, потому что вносить изменения в Конституцию во всех ее частях, кроме первой, второй и девятой главы, мы не только можем на основе имеющегося текста Основного закона, но и легко это делаем. Ничто этому не препятствует.

Таким образом, все разделы, посвященные реальной организации государственной власти в России, включая реорганизацию законодательной, исполнительной и даже судебной ее ветвей, – все это легко может быть изменено. Посредством принятия федерального конституционного закона о поправках в Конституцию РФ.

Конечно, инициативу по принятию закона о Конституционном собрании можно рассматривать и как чисто нормативную подготовку для того, чтобы теоретически все положения Конституции могли оказаться действующими и не были парализованы отсутствием необходимого нормативного регулирования. Но это взгляд на ситуацию только с одной стороны.

С другой стороны, прибегать сейчас с созданию норм, которые помогли бы избавиться от действующей Конституции, я считаю совершенно необоснованным и нецелесообразным. Более того, я думаю, что создание закона, ориентирующего на созыв Конституционного собрания, имеет больше политическое значение, чем какое-либо иное, потому что на фоне проявлений гражданского недовольства механизмами государственной власти разработка этой процедуры, так сказать, на перспективу может послужить неким отвлекающим и успокаивающим жестом.

На самом деле с таким значением этого жеста согласиться нельзя, и он по сути своей может носить в отношении действующей Конституции подрывной характер. Потому что для изменения механизмов балансировки в системе разделения властей такое собрание, как и замена нынешней Конституции новой, не нужно. Это может быть достигнуто в процедурах поправок к Конституции.

Конституционное собрание может принять решение только двух видов. Первое – о том, что не надо менять действующую Конституцию, и тогда все остается по-прежнему.

Второе: нужно разрабатывать проект новой Конституции РФ, и такое решение ведет к разработке Конституционным собранием этого проекта, который может быть одобрен двумя третями голосов членов Конституционного собрания, – или же проект новой Конституции может быть вынесен на референдум. Обращение к такой процедуре сейчас не имело бы никаких обоснований – ее перспектива может лишь провоцировать радикально настроенных людей – не важно, левых, правых, каких угодно – на разгром основ российского конституционализма.

Между тем первая и вторая главы Конституции РФ на самом деле ни у каких политических, партийных, общественных движений не вызывают критики. Более того, это те главы, которые были одобрены не только при принятии Конституции РФ привлеченными тогда к этому процессу международными экспертами, но и действующими международными европейскими и всемирными институтами. В обществе нет каких-либо предложений, которые диктовали бы изменение сущности регулирования, содержащегося в текстах первой, второй и девятой глав Конституции. И с этой точки зрения Конституционное собрание, мягко говоря, неактуально.

Лозунг немедленного переключения на разработку закона о Конституционном собрании, уводя от решения конкретных проблем модернизации механизмов государственной власти, служит определенной дезориентации гражданского общества и политических партий – потому что такие меры для реальной модернизации системы управления страной не являются необходимыми. Это возможно и должно инициироваться участниками политического процесса в других демократических процедурах.