Аркадий Любарев
Избирательные барьеры в отличие от спортивных – чем ниже, тем достойнее.
Фото Reuters
Предложения президента о реформе системы представительства на региональном уровне, озвученные в его Послании Федеральному собранию, сильно различаются по степени конкретизации. Так, в одном случае речь идет лишь о том, чтобы развернуть дискуссию (перевод региональных и муниципальных выборов на пропорциональную систему), в другом – о необходимости выработки критериев (численность региональных законодательных органов), в третьем содержится лишь намек на то, каким образом надо «навести порядок» (досрочное голосование).
Но есть одно предложение, которое достаточно конкретно. Хотя его тоже можно реализовать различными способами, общий результат реализации будет практически одинаковым. Речь идет о тезисе, который Дмитрий Медведев сформулировал так: «Партии, за которые на региональных выборах проголосовало более 5% избирателей, должны получить гарантии представительства в законодательном органе субъекта Федерации». По сути, речь идет о восстановлении на региональных выборах пятипроцентного барьера. В связи с этим стоит вспомнить историю его «отмены».
Когда в 2002 году федеральный законодатель обязал регионы использовать на выборах в законодательные собрания смешанную или пропорциональную систему, он не предусмотрел никаких ограничений для заградительного барьера. Однако большинство регионов в своих законах, принятых в основном в 2003 году, установили пятипроцентный барьер – по аналогии с выборами в Государственную Думу, проходившими в 1993–2003 годах (хотя в то время уже было принято решение о повышении до 7% барьера на выборах в Госдуму 2007 года). Некоторые регионы сделали барьер трех- или четырехпроцентным, некоторые – шести- или семипроцентным. И лишь пять регионов позволили себе установить барьер выше 7% (из них три установили десятипроцентный барьер). И выборы 2003–2005 годов проходили в основном с пятипроцентным барьером.
Однако возможность регионов устанавливать завышенные барьеры была сочтена недопустимой, и Центризбирком в августе 2004 года предложил запретить регионам поднимать барьер выше 5%. Но на парламентских слушаниях в октябре 2004 года представители «Единой России» подвергли эту идею критике: мол, почему на федеральном уровне барьер составляет 7%, а регионы мы будем ограничивать пятью? И тогдашний председатель Центризбиркома Александр Вешняков согласился на «компромиссный вариант»: барьер на региональных выборах был ограничен 7%.
Дальше все развивалось вполне предсказуемо: регионы один за другим стали повышать у себя барьер до 7%. В 2006 году так поступили 22 региона, в 2007-м – 12 регионов, в 2008 году – восемь регионов, еще два сделали это в первой половине 2009 года. В итоге из 62 региональных кампаний, прошедших с октября 2006 года по октябрь 2009 года, только в семи барьер был ниже семи процентов; из них три - объединяющиеся регионы, где выборы проводились по положениям, утвержденным указами РФ.
Любопытно, что в большинстве регионов повышение барьера происходило незадолго до начала избирательной кампании. При этом в ряде регионов принимался отдельный закон о поднятии барьера до 7%. Например, в Республике Саха (Якутия) 18 октября 2007 года был принят новый Закон Республики Саха (Якутия) «О выборах народных депутатов Республики Саха (Якутия)», в котором, в частности, предусматривался четырехпроцентный барьер. Но всего лишь через три недели, 8 ноября, принимается закон, единственное содержание которого – повышение барьера до 7%. Что заставило республиканских депутатов менять только что принятое положение закона?
Вся совокупность фактов свидетельствует: повсеместное повышение барьера направлялось из Москвы. Недавно председатель Воронежской областной Думы Владимир Ключников пояснил, что это установка партии «Единая Россия». Но еще четыре года назад депутат Думы одной из областей, установившей четырехпроцентный барьер, признавался: «По этому поводу нас буквально терроризировали представители администрации президента, мне раза четыре звонили, наверное».
В прошлогоднем Послании Дмитрий Медведев высказал точку зрения, что лишать представительства избирателей, которые проголосовали за партии, получившие более 5%, несправедливо. Но конкретные законодательные меры были приняты только для выборов в Государственную Думу. Регионы же (и их московские кураторы) намек не поняли. Уже после того Послания барьер был поднят в Архангельской области и Хакасии, затем – в Калужской области и Ямало-Ненецком автономном округе. А буквально в начале ноября этого года появились сообщения о повышении барьера в Воронежской области и о попытках повысить его в Рязанской области и Республике Алтай. И при этом не было информации, что где-то понизили барьер. Только из Тамбовской области пришло сообщение о подобных планах, но эти планы не были реализованы.
Теперь президент сказал уже конкретно: на региональных выборах партии, получившие более 5%, должны получить мандаты. Разумеется, реализовать это требование можно двумя способами. Наиболее простой и разумный путь – это вернуть пятипроцентный барьер там, где его повысили. Правда, можно попытаться в регионе воспроизвести ту сложную конструкцию, которую придумали для выборов в Госдуму (что, кстати, уже сделали в Воронеже): давать партиям, получившим между 5 и 7%, по одному мандату, а между партиями, получившими более 7%, распределять мандаты пропорционально. Но это не очень разумно: в отличие от федеральных выборов, где преодоление пятипроцентного барьера дает не менее 23 мандатов, на региональных выборах 5% – это обычно и есть один мандат. Городить огород ни к чему.
Но главный, пожалуй, вопрос: когда будет реализовано предложение президента? Окажет ли оно влияние на ближайшие региональные выборы, которые должны пройти в марте 2010 года? Если вносить изменения в федеральное законодательство, это займет довольно много времени. Например, первый закон из числа реализующих Послание 2008 года вступил в силу только в апреле 2009 года. Поэтому изменения федерального законодательства коснутся тех регионов, где выборы пройдут осенью следующего года или позднее.
Интереснее ситуация с теми восемью регионами, где выборы будут в марте следующего года. Послание президента застало их в тот момент, когда они корректировали свои избирательные законы: по уже сложившейся печальной традиции такая корректировка чаще всего происходит перед самым началом избирательной кампании. Два региона (Рязанская область и Республика Алтай) хотели в ноябре поднять барьер до 7%, да не успели – за пару дней до оглашения Послания из Москвы был подан сигнал к отступлению (см. «НГ» от 16.11.09).
Воронежская область попала в более глупое положение. 5 ноября депутаты областной Думы проголосовали за повышение барьера до 7%. На следующий день губернатор Алексей Гордеев подписал закон. А через несколько дней оказалось, что это было сделано напрасно. Но не отменять же только что принятую норму! И пришлось 11 ноября в спешном порядке дополнять закон новой довольно длинной статьей, смысл которой в том, что партия, набравшая больше 5%, но меньше 7%, получает один мандат. Как я уже отметил выше, это не совсем эквивалентно возвращению пятипроцентного барьера, но с большой долей вероятности результат будет тот же самый.
А что же остальные пять регионов, где барьер был повышен раньше (Хабаровский край, Ямало-Ненецкий автономный округ, Калужская, Курганская и Свердловская области)? Похоже, что в них выборы пройдут с семипроцентным барьером – они выполнять Послание президента не спешат. Любопытно, что в четырех из них уже после оглашения Послания в избирательные законы вносились изменения, но барьер при этом понижен не был. Более того, в Калужской и Свердловской областях оппозиционные партии предлагали снизить барьер, но депутатское большинство их не поддержало.
Реакция регионов на предложение президента – это достаточно серьезная проверка его авторитета. Одно дело – спешить одобрить что-нибудь, не затрагивающее интересы бюрократии напрямую (вроде отмены летнего времени) или усиливающее ее (вроде отмены избирательного залога). И другое дело – выполнять те указания, которые расходятся с собственными интересами. Вот теперь мы видим, что бюрократия не готова подчиняться президенту, а старается всячески затягивать выполнение его решения.
