Варианты контроля выбросов

Повышение уровня выбросов сопровождается значительным ростом ущерба. Фото Reuters

Материальной основой проблемы глобального изменения климата и вытекающей из нее императивной необходимости ограничить права на выбросы парниковых газов, очевидно, является антропогенное нарушение энергетического баланса планеты, поддерживаемого в том числе и естественным консервированием поступающей солнечной энергии путем захоронения продуктов фотосинтеза в виде ископаемого углеводородного топлива, которое продолжается на протяжении десятков и сотен миллионов лет. Причиной такого нарушения энергетического баланса стала промышленная эксплуатация человеком энергии ископаемого углеводородного топлива и в миллионы раз более быстрое высвобождение законсервированного углерода в течение всего лишь десятков лет. 

«Администраторы» против «экономистов»

В конце 50-х годов прошлого столетия вполне отчетливо выделялись «экономический» и административно-технический «регламентирующий» подходы к контролю выбросов и сбросов в окружающую среду. На основе этих общих подходов разрабатывались конкретные модели регулирования.

В ходе противостояния «администраторы» сосредоточились на развитии политики технического нормирования источников загрязнения, негативного воздействия, а «экономисты» – на попытках оценки стоимости возмещения ущерба третьей стороне. Административно-командный подход брал верх, а налогообложение загрязнения почти не развивалось. 

Как правило, правительства больше склонны вставать на сторону тех, чья деятельность вредна для третьей стороны. Это относится не только к экологии и не только к России. Это проистекает в том числе и из оценки правительствами собственных усилий, времени, затрат, необходимых для того, чтобы разрешить противоречия с третьей стороной, которой наносится ущерб. Во многих случаях эти затраты представляются правительствам слишком большими, превосходящими потенциальные выгоды, и не стоят того, чтобы вмешиваться. 

Однако рост парниковых выбросов сопровождается и ростом ущерба, причем экспоненциальным ростом с учетом многообразия последствий, мультиплицирующих факторов. Критическая точка, когда затраты времени, усилий правительства оказываются существенно меньше ущерба от бездействия, или достигнута, или пройдена. Правительства не могут на это не реагировать и изучают варианты возможной реакции. Рыночная модель должна по меньшей мере быть в числе таких вариантов.

Продолжающийся спор сторонников налогового и рыночного подхода начался уже более полувека тому назад, когда сторонники рынка обратили внимание на то, что, во-первых, налог исключает многочисленные варианты прямого урегулирования сторонами проблемы взаимного ущерба, а во-вторых, даже точное соответствие налогового тарифа социальным издержкам экологического вреда не означает, что правительство обязано или будет его возмещать.

Системы торговли выбросами, сбросами, разрешениями на загрязнение в настоящее время существуют в самых разнообразных формах и применяются к растущему числу источников загрязнения, воздуха, воды, почвы. 

Развитие экономической теории регулирования воздействия на окружающую среду уже в 1970-х годах нашло первое практическое применение, когда Агентство США по охране окружающей среды в 1976 году практически ввело нормативное требование компенсации выбросов, загрязняющих веществ из новых источников в регионах несоблюдения требований по качеству атмосферного воздуха снижением выбросов из существующих источников на 120% (Offset Policy). Таким образом, впервые в экономико-правовой практике природопользования и охраны природы было установлено формальное право на выбросы в виде «компенсационного кредита» (Оffset credit), которое приобреталось владельцем нового источника у владельца существующего источника в соотношении 1:1,2. Избыточные компенсационные кредиты (20 из 120%) передавались регулятору в счет выполнения общих требований об улучшении качества воздуха в регионе.

Хрестоматийным примером успеха применения рыночного ресурсного подхода к регулированию выбросов для снижения издержек стала программа «Кислотные дожди», программа квотирования выбросов диоксида серы электростанциями в США, которая была запущена в результате внесения поправок в закон об охране атмосферного воздуха 1990 года. Исходная цель программы предполагала снижение выбросов диоксида серы на 50% по сравнению с 1980 годом, а ежегодные затраты оценивались в 5 млрд долл. При этом экономические выгоды, поддающиеся учету, оценивались лишь в 1 млрд долл. в год. 

Первая фаза программы к 1995 году привела к снижению выбросов окислов серы на 4 млн, снижению кислотности осадков на 25%, постепенному восстановлению экосистем Новой Англии. При этом издержки, связанные с реализацией программы, оказались вдвое меньше планировавшихся, а затем снизились до 2 млрд долл. в год.  К 2009 году снижение эмиссии диоксида серы составило уже 67% по сравнению с 1980 годом. Затраты на такое снижение оказались уже на 80% меньше, чем в случае традиционного регулирования каждого отдельного источника выбросов. 

Обнаружилось и то, что в силу инерционности экологических систем непосредственные экологические результаты оказались относительно скромными по сравнению с сопутствующими положительными эффектами, выгодами. По оценкам Агентства США по охране окружающей среды 2007 года, благоприятный эффект для здоровья населения от сопутствующего сокращения выбросов твердых мелкодисперсных частиц в денежном выражении составляет более 120 млрд долл. в год, что в 40 раз превышает общие затраты на осуществление программы к 2010 году. 

С точки зрения рыночного товара системы торговли можно подразделить на (1) основанные на зачетных сокращениях, включая компенсирующие системы и системы без общего ограничения объема выбросов, но с ограничением интенсивности выбросов, и (2) основанные на квотировании с установлением общего предела выбросов (системы квотирования и торговли).

Системы, основанные на ограничении интенсивности выбросов, не применимы для парниковых выбросов, поскольку конечная климатическая цель абсолютна.

Система, основанная на зачетных сокращениях, компенсирующих выбросы новых источников, с другой стороны, весьма актуальна, поскольку сама по себе проблема новых источников была и остается критически важной.

Некорректный подход к установлению базового сценария, особенно к новым источникам в Механизме чистого развития, а затем и в Совместном осуществлении Киотского протокола, привел к возможности итогового роста выбросов по таким проектам и дал основания для критики и проектных механизмов, и систем торговли в принципе. 

Существует очевидная корреляция между политикой и мерами по снижению воздействия на климат и энергоэффективностью. Политика количественного ограничения и сокращения выбросов парниковых газов (в частности, углекислого газа и метана) ведет непосредственно к повышению энергоэффективности и энергосбережению. Но прямой обратной зависимости нет. Согласно парадоксу Джевонса и так называемому постулату Казума–Брукса, общепринятой теории накопления капитала, технологического прогресса и долгосрочного экономического роста между политикой энергосбережения и энергоэффективности, с одной стороны, и сокращением потребления топлива и соответственно выбросов парниковых газов – с другой, не только нет прямой корреляции, но может существовать и обратная зависимость, то есть рост энергоэффективности по меньшей мере не обеспечивает соразмерное сокращение выбросов парниковых газов, а, наоборот, на макроэкономическом уровне и при высокой эластичности спроса на энергию и энергоносители в конечном итоге приведет к росту парниковых выбросов. То есть цели по повышению энергоэффективности, снижению энергоемкости не могут заменить целей по сокращению выбросов.

Государственная климатическая политика и бизнес

Энергобаланс планеты поддерживается и естественным консервированием солнечной энергии путем захоронения продуктов фотосинтеза в виде ископаемого топлива. Фото Reuters

Считается, что только государства, осознав угрозу глобального изменения климата, способны отразить общественные интересы путем принуждения экономических агентов к ограничению парниковых выбросов или возмещению ущерба от таких выбросов. В случае с углеродным рынком непременным минимальным условием его создания считается необходимость установления возможных пределов общей массы выбросов для определенного множества источников в границах соответствующей юрисдикции и механизма принуждения к выдерживанию таких пределов. На практике правительства идут намного дальше, устанавливая не только общее ограничение, но и первичное разграничение прав между источниками, правила переуступки прав на выбросы, принятия к зачету внешних сокращений, воспроизводящих права на выбросы и т.д.

Рынок прав на выбросы невозможен без правового разграничения таких прав, и может сложиться ложное впечатление, что именно государство, правительство, распределяя права, создает углеродный рынок, выполняя функцию, не только не свойственную правительствам, но и с которой правительства не могут справиться в принципе. Перефразируя Людвига фон Мизеса, государство как инструмент принуждения и насилия настолько же способно создать рынок или определять рыночные цены, насколько гусыня способна нести куриные яйца. 

Рынок представляет собой наиболее мощный экономический институт, основанный на разделении труда и частной собственности на средства производства. Единственный путь его создания – это путь частной предпринимательской инициативы и частных усилий. Функция правительства заключается в том, чтобы дать возможность для создания рыночных институтов, которые могут оказаться как успешными, так и нет. Основным критерием успеха или неудачи являются транзакционные издержки, поскольку сделки будут совершаться в любом случае, когда они ведут к увеличению ценности производства, с учетом транзакционных издержек. 

С этой точки зрения вполне возможно создание углеродного рынка при лидирующей роли бизнеса и участии государства для последующего правового обеспечения выполнения обязательств по пилотной модели.

В рамках рыночной модели правительство выступает не столько в качестве стороны, сколько в качестве регулятора, арбитра, надзирающего за социально-экологической целостностью рынка, транзакций, обеспечивающего международное признание и учет результатов снижения воздействия на климат в международном обороте единиц, их зачета в достижении вкладов сторон РКИК и Парижского соглашения. В целях снижения транзакционных издержек правительству следует устранять чрезмерные ограничения. Вставая на ту или иную сторону терпящих вред от выбросов или от их ограничения, правительство тем самым способствует искажению рыночных пропорций. 

Настоящий конфликт интересов в случае с контролем выбросов парниковых газов возникает не столько между правительством и углеродоемким бизнесом, интересы которого правительство более или менее неуклюже неизменно пытается защитить, а между теми, кто присваивает парниковым выбросам положительную стоимость, и теми, кто присваивает им отрицательную стоимость. То есть между теми, кто полагает выгодным сокращать выбросы, и теми, кто полагает выгодным их наращивать. В то же время следует выделить групповые интересы государственных и корпоративных профессионалов в области природоохранного регулирования, собственно бизнеса и государства, которым отвечают административная, рыночная и налоговая модели соответственно. 

Предложение общей рыночной программы для ЕАЭС 

Благодаря политической воле и решимости Казахстан принял на себя пионерскую задачу, вступив на тот путь, по которому пока не отважилась пойти ни одна другая из бывших республик СССР. Это касается не только климатической политики, но и применения в принципе прорывной экономической модели охраны окружающей среды. Полномасштабная система квотирования и торговли является наиболее передовой и наиболее затратной в разработке и внедрении по сравнению с постепенным введением системы торговли, с моделями, основанными на зачетных сокращениях выбросов, с гибридными налогово-рыночными моделями. Недостатки и неизбежность корректировок были вполне предсказуемыми. Тем не менее, если говорить о перспективах создания общих институтов климатической политики ЕАЭС, следует исходить из того, что Казахстан уже установил важнейшие ориентиры и пример для подражания.

По правительственному плану российская концепция государственного регулирования выбросов парниковых газов должна быть готова к сентябрю 2017 года. Вместе с тем корпоративные и региональные пилотные инициативы уже разрабатываются и осуществляются. Эти инициативы весьма разнообразны по масштабам, принципам реализации и включают корпоративный, региональный или проектный уровень, построение на основе абсолютных целей по количественному ограничению выбросов или на основе проектных сокращений, на основе ограничения прямых и косвенных выбросов, компенсации «углеродного следа» товаров и услуг, обязательств по переходу на ВИЭ в энергопотреблении. При всем разнообразии итоговые результаты снижения воздействия на климат вполне поддаются стандартизации в тоннах СО2-эквивалента. Следовательно, такие распределенные пилотные инициативы можно и нужно интегрировать на общей платформе единых политики и мер, стандартов, руководств, методологий и информационных технологий. 

Парижским соглашением в международный оборот вводится основополагающее для совместных программ понятие «международные конвертируемые результаты деятельности по снижению воздействия на климат» (Internationally Transferable Mitigation Outcomes – ITMO), вводятся основные критерии и требования к учету таких «конвертируемых результатов митигации». По сути, они представляют собой единицы соблюдения обязательств по национальным вкладам или зачетные единицы сокращения/увеличения абсорбции выбросов парниковых газов, которые целесообразно использовать в программах и проектах для обеспечения их международного признания и сопряжения. Цели по количественному ограничению и сокращению выбросов должны быть абсолютными, долгосрочными и последовательно ужесточаться. Необходим скоординированный подход к установлению базового года и охватываемого множества источников. Требования к результатам митигации должны предусматривать исключение возможностей результирующего роста парниковой эмиссии, что, в частности, значит, что подход методологий МЧР к установлению базового сценария должен быть скорректирован, чтобы исключить новые источники и возможность сертифицировать гипотетические сокращения относительно роста эмиссий по сценарию обычной хозяйственной деятельности. 

От прочих моделей рыночная отличается наиболее строгим подходом к экологическим целям и институтам правового обеспечения выполнения обязательств, но гибким в отношении цен, стоимостей и технологий. За исключением установления единых политики и мер, стандартов, руководств, методологий и информационных технологий, платформа для прототипа конвертируемых результатов митигации (ITMO) может быть децентрализована при условии обеспечения строгих требований по отслеживанию единиц соблюдения, предотвращению двойного зачета, сохраняя в то же время специфику требований вовлеченных юрисдикций.

Платформа должна обеспечивать сопряжение систем и программ и технологическую возможность выхода на биржевые площадки для торговли квотами. Прямые внебиржевые транзакции и ответственность продавца представляются более подходящими для зачетных сокращений выбросов, принимая во внимание их различия в происхождении, надежности и т.д.

Суммируя, предложение по совместной рыночной инициативе для ЕАЭС заключается в разработке и внедрении под эгидой правительств общей платформы для прототипа ITMO, основанной на единых политике и мерах, стандартах, руководствах, методологиях и информационных технологиях. Правительственное участие при этом необходимо для обеспечения международного признания и одобрения совместной программы и учета ее результатов.