Конституция как объект разведки и поле боя

Самые многочисленные поправки в Конституцию предложено внести в связи с изменением полномочий государственных органов, в первую очередь – президента. Фото РИА Новости

Волны страстей вокруг Конституции, будоражащие политическую элиту и привлекающие внимание общества, движутся уже почти три десятка лет как бы по синусоиде: взлет – относительное успокоение, а подчас и забвение – новый взлет. Возбуждение вопроса о Конституции, сопровождавшееся, как правило, более или менее разработанными предложениями об ее изменении, исходило то от властей, то от сил, связывавших с конституционными поправками актуальные перемены. До реальных вторжений в Конституцию дело доходило редко – лишь когда инициатором выступала сама власть. Но она твердила, что принятая в 1993 году Конституция хороша, а правки, на которые она изредка давала согласие, точечные и ограниченные по значению и размеру. Правда, это не всегда было так. Увеличение срока полномочий президента в полтора раза, предложенное Дмитрием Медведевым на исходе его вахты, имело далеко идущие последствия. Но только сигналы из высоких кабинетов, которые стали поступать с конца 2018 года, показали, что на этот раз разговор возобновляется всерьез.

Обычно для ежегодного послания президента приберегался какой-либо вопрос, который должен был выставить власть в выгодном для нее свете и отвлечь общественное внимание от непривлекательных и тревожных событий. Запомнилась, например, эффектная демонстрация новейших вооружений, возбуждавшая в людях восхищение мощью державы. Подходили и спортивные достижения, и энергичные шаги во внешней политике. Подарок на Новый 2020 год был преподнесен в не совсем ожиданном жанре. Президент поздравил соотечественников предстоящей реформой, а через пять дней был опубликован заготовленный в тайниках власти проект «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» – многостраничный текст, оформленный как будто бы одна (!) поправка к Конституции. Документ был сложноват для народного восприятия, но машина массовой информации сработала безотказно. В законопроекте были выделены несколько особо привлекательных подношений народу, которые должны были убедить людей, насколько хороши и продуманны, нужны и своевременны объявленные изменения. Далее за дело принялись искусные комментаторы – изобретатели восторгов.

Механизм государственной власти, при котором Россия живет с 1993 года, похож на представленный в Конституции, но отличен от него и со временем все более удаляется. Расхождение меж ними обеспечивают три фактора: дефекты, заложенные в текст Конституции и способствующие искаженной интерпретации ее принципов, неправовое законодательство, появившееся после принятия Конституции, и незаконные приемы управления, которые при частом употреблении стали привычны. Эти приемы в самых важных для жизнедеятельности общества областях опираются не столько на юридические нормы, сколько на утвердившиеся в сознании понятия. По понятиям, которые выражают реальные отношения между властью и обществом, проводятся выборы, создаются органы власти, принимаются решения, выносятся судебные приговоры на политических процессах и т. д. Власть может существовать в неконкурентной политической системе, при апатии общества и при балансе сил, взаимодействующих внутри правящего класса и входящих в него кланов. Но закрепление и продление сложившихся порядков требует их более адекватного оформления. Особенно в переходные периоды и приближающегося транзита верховной власти. Для того собственно и понадобилась конституционная реформа.

К истории вопроса

Противоречия были заложены уже в исходный текст Конституции 1993 года, введенной после трех с лишним лет споров, компромиссов и конфликтов, которыми изобиловал процесс ее сотворения. Как бы то ни было, к концу 1993 года стало очевидно, что ни один из заявленных проектов не может собрать большинства голосов на Съезде народных депутатов России, который только и был правомочен принять новую Конституцию, работа над которой началась уже в первые дни после окончания I Съезда. Проект Конституции, вырос из двух основных источников. Первый – подвергшийся многочисленным доработкам и переделкам проект избранной на Съезде Конституционной комиссии. На глубоко расколотом Съезде он не смог получить окончательного одобрения. Второй – проект, подготовленный тремя известными юристами и заявленный от имени президента РФ. Над совмещением двух проектов поработало созванное президентом многолюдное, представлявшее различные слои общества, но не имевшее конституционной санкции Конституционное совещание. В результате появился синтетический проект, который после дополнительных доработок (не способствовавших, как я полагаю, его улучшению) и был решением Президента вынесен на всенародное голосование в декабре 1993 года.

Проект был компромиссным. Он был отвергнут значительной частью депутатского корпуса, избранного в 1990 году. В том, что он далеко не совершенен, отдавали себе отчет многие его сторонники. Но обстоятельства, при которых Россия обрела Конституцию, были драматичны. Ее пробелы и дефекты, очевидные противоречия были ценой, которые заплатило общество за избавление от явно вырисовывавшихся более жестоких вариантов выхода из кризиса, который мог привести к гражданской войне. Утверждение Конституции способствовало известной политической стабилизации и уберегло нашу страну от прямого вооруженного столкновения. Тем самым она выполнила, хотя и далеко не лучшим образом, свою историческую роль.

Было ли возможным в тех условиях развитие по менее конфликтному, не отягощенному в его начале перевесом, признаем это, целесообразности над законностью – спорный вопрос. Но в итоге мы получили Конституцию, в которой далеко не органично соединялись два противоположные начала. В первых двух главах – выбор европейского пути развития, приоритет прав и свобод человека перед интересами государства. Во «внутренних» (с III по VIII) главах перевес государства над обществом с вполне реальной тенденцией его вырождения, скатывания к авторитаризму. Многие участники событий переломного времени, в том числе демократы, недооценили эту опасность. Продвижение по пути реформ они связывали с победой государственнической ориентации.

Две ошибки демократов представляются сейчас очевидными. Ставка на уверенно овладевавшую политическим полем президентскую власть в ее конфликте с парламентом. И одобрение Конституции не вполне легитимным «всенародным голосованием». Прошлое, как видно, посылает очевидные сигналы сегодняшнему дню. Не случайно в прошедшие с тех пор десятилетия разными силами с разных сторон и с различной мотивацией не раз предпринимались попытки то ли ввести новую Конституцию, то ли внести в нее более или менее основательные поправки. Наиболее серьезная из них с немалыми шансами на успех как раз и объявлена теперь. В порядок дня поставлена не ординарная поправка, а вытеснение (ничуть не меньше!) конституционного строя России.

Радикальным решением было бы привести формальную Конституцию в соответствие с режимом, шаг за шагом реально устанавливавшимся в России. То есть убрать из первых глав декларативно заложенные в них принципы и ценности и заменить их реалиями сегодняшней жизни: особым путем, освященным российскими историческими традициями, вертикалью власти, восходящей к ее вершине, доморощенным евразийством, сплачивающей население единой идеологией и т.д. И упростить изменения канонического текста, а для этого переписать тоже защищенную девятую главу. Казалось, что сделать все это при нынешней управляемости общества было бы проще и быстрее. Но власть заинтересована в том, чтобы реализовать далеко идущий замысел при солидном запасе прочности – с гарантированным успехом. Поэтому операция стала осуществляться как разведка. Она должна была показать, сколько и какие шаги можно сделать, не затрагивая «неприкасаемые» части текста, но подвергая потребным модификациям иные главы, изгоняя из них, что было важно для составителей Конституции. И первая реакция общества показала, что предосторожности не были излишними. Обратимся к содержанию президентского законопроекта.

Россия в мире

Привязками к разным статьям Конституции разбросаны, как кляксы, поправки, запрещающие избрание или назначение на ответственную работу российских граждан, проживавших продолжительное время за рубежом (или только получивших там вид на жительство). Эти ограничения, вероятно, вставлены в Основой закон, чтобы ублаготворить «суверенизаторов», учуявших запашок милой им ксенофобии. Игра на псевдопатриотических предрассудках затеяна у нас не впервые – за нею расчет на электоральный навар, на ущемление конкурентов в межклановых разборках. Но важнее другое. Сочли, видимо, что люди, прожившие какую-то часть своей жизни за границей, утратили чувство родины. Можно назвать немало наших соотечественников, принесших честь и славу своей стране, но по разным причинам – по воле начальства, по службе или по личному выбору – проведших немало лет за границей. Лишение их важных гражданских прав противоречит духу, да и букве Конституции.

В этой связи следует отметить способ, которым вводится прямое ограничение норм, содержащихся в неприкасаемых главах Конституции. Давно уже то один, то другой гражданин требует отмены статьи 15. 4 или 17. 1, в которых прямо указано на приоритет норм международного права, признанных Российской Федерацией и включенных в наше законодательство и международное право. Пойти в прямую атаку на эти нормы и на общий курс включения России в мировое сообщество, неоднократно подтверждавшийся в официальных документах, законодатели не решаются. Они, правда, уже подключили Конституционный суд к решению, какие решения ЕСПЧ Россия может не выполнять или корректировать. Теперь применение подобного приема предполагается распространить на иные ситуации. Подчинение норм международного права решениям Конституционного суда или любого другого государственного органа России – несомненное юридическое достижение российских законодателей, но следует поинтересоваться, как отнесутся наши зарубежные партнеры к обязательствам, которые легко могут быть пересмотрены.

Президент – правительство – парламент

Самые многочисленные поправки в Конституцию предложено внести в связи с изменением порядка формирования и полномочий государственных органов России, в первую очередь – президента. Конституцию 1993 года нередко именуют «сверхпрезидентской». Она, как мне не раз приходилось отмечать, действительно страдает перебором полномочий в пользу президента (что объяснимо политической ситуацией начала 1990-х годов). В то же время она является «недопарламентсой» и «недосудебной». Именно в ущерб этим двум ветвям власти, отчасти bona fide, расширяли власть президента сторонники реформ, верно или ошибочно связывая полномочия президента с их продвижением. Но ту же линию президенты и их сторонники безоглядно продолжали при Ельцине и при Путине. Это нередко отказываются признать демократы. Но так как игра эта – с нулевой суммой, расширение полномочий главенствующего субъекта государственной власти ставило в подчиненное положение ему все иные государственные органы.

В нынешнем законопроекте, утверждают, намечено перераспределение полномочий между президентом и председателем правительства. Но это не так. В лучшем случае изменены лишь порядок действий и их обозначение на словах. Президент назначает председателя правительства, кандидатура которого была утверждена Думой по его же представлению и может без объяснения по собственному усмотрению его освободить от должности. Министры же разделены на два ранга. Дума не участвует в назначении когорты силовых министров (и министра иностранных дел), которых назначает президент после ни к чему его не обязывающих «консультаций с Советом Федерации».

Таким образом, правительство, которое в одной своей части управляется президентом непосредственно, а в другой через посредство премьера, остается, как и прежде, президентским кабинетом. Неизменным остается и порядок: правительство слагает полномочия после всеобщих выборов перед президентом, а не Федеральным Собранием. Отправить же правительство в отставку он может по собственному усмотрению. Прежними оставлены также условия и порядок роспуска Думы.

Во всех вариантах Конституции содержалось (и присутствует поныне) положение, что в СФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ – по одному от представительного и исполнительного органов власти. Всеобщим голосованием избирался СФ только в первом созыве в 1993-1995 годах. Продлить этот порядок формирования в 1995 году не удалось: закон был принят обеими палатами парламента, но заветирован Борисом Ельциным. С тех пор в его состав входили то руководители регионов, то их назначенцы, мандат которых по разным процедурам подтверждался голосованием избирателей. Чтобы вернуть Совету Федерации статус парламентской палаты, необходимо, во-первых, заменить в Конституции термин «формирование» на «избрание». Во-вторых, предусмотреть, что его члены избираются всеобщим и прямым тайным голосованием на альтернативной основе.

Борьба за восстановление конституционного строя будет продолжаться. Фото PhotoXPress.ru

В представленном законопроекте завершается подчинение президенту судебной власти и учреждений прокуратуры. Все значимые назначения и освобождения от должности в этих системах либо сам осуществляет президент, либо представляет кандидатуры Совету Федерации, а в отдельных случаях производит такие же действия, в том числе в регионах, после консультаций с Советом Федерации. Чтобы суд и прокуратура заняли достойное место в государственном управлении, необходимо вернуть им утраченные по закону и на практике авторитет и самостоятельность. Эти требования были отчетливо заявлены, в частности, известными деятелями на Гайдаровском форуме в январе 2020 года. «Если нет доверия такому важнейшему институту как судебная система, – заявил председатель Сбербанка Герман Греф, – то дальше можно ничего больше не обсуждать». Его поддержал Алексей Кудрин: недоверие судебной системе – «самое узкое место... она вышла на первое место, оторвалась от всех остальных...» Экономический климат в стране во многом определяет страх бизнесменов перед уголовным преследованием.

По судебной власти уже были приняты решения, целесообразность которых вызывает возражения. В их ряду – упразднение Арбитражного суда, до недавнего времени входившего в состав высших судебных органов. Специализированный судебный институт был очень важен для решения экономических и финансовых споров. Его неразумно «сдали» законодательные органы.

Особое место среди судебных органов занимает Конституционный суд. В его компетенцию предложено включить рассмотрение запросов президента о конституционности федерального и федерального конституционного законов после одобрения их обеими палатами Федерального собрания. Это не что иное, как дополнительное вето, посредством которого президент сможет задерживать или даже блокировать вступление в силу закона, принятого парламентом. На Конституционный суд возлагается дополнительная нагрузка. С подачи президента под его контроль ставится и законодательный процесс и в субъектах Федерации. В то же время его численность предложено сократить с 19 до 11 членов. Меньшим числом судей, по-видимому, легче будет манипулировать. Между тем, если уж действительно требуется расширить сферу компетенции КС, то следовало бы вернуть ему некоторые из утраченных функций. В частности, возбуждать и решать по собственной инициативе дела о конституционности актов, принятых государственными органами.

Находка в пути

В поисках решений конституционной реформы неожиданно обнаружился экспонат, вещество и употребление которого еще не приспособлены к делу. Вопрос пока в процессе проработки. Но его полезность среди нагромождения государственных структур, обозначенных в Конституции и добавленных по ходу строительства, показалась заманчивой и привлекательной. Находке присвоили достойное название, под которое можно подвести разнообразные варианты использования, – Государственный совет. И обозначили максимально широкое поле назначения – блоки для его конструирования уже присутствовали в тексте Конституции: «обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики РФ и приоритетных направлений внутренней и внешней политики». Формула знакомая. В разобранном виде ее уже придумали и разместили в главе о президенте. Что тоже нелишне, ибо цели деятельности президента и подведомственных ему структур, когда они будут определены, найдут свое место в Конституции.

Примерно таковы же были заботы политбюро ЦК КПСС, которое располагало высшей властью в стране. Но Госсовет – пока что орган не властный, а аналитический и консультативный. Готовится ли он для перехода в него Путина, когда за истечением срока президентских полномочий ему придется возглавить Госсовет? Ведь власть президента, на которую 20 лет навешивались разнообразные дополнительные полномочия, колоссальна и реальна. Некое подобие роли общегосударственного лидера по китайскому или казахстанскому образцу едва ли удовлетворит преемника в президентском кресле. Да и собственные амбиции есть у Путина, наслушавшегося настойчивых повторений: «Путин – это Россия». Россия – не Китай и не Казахстан, в головах элиты и народа иные понятия.

Если Госсовет действительно создается для перемещения в него Путина, то его герой не пробный шар, который упокоится в лузе. За ним должна последовать реконструкция всей системы высшей государственной власти. Но такая реконструкция чревата неожиданностями и даже потрясениями перехода. А ведь ее организаторам требуется консервация существующего режима. Если за созданием Госсовета запрятаны некоторые, необъявленные пока шаги, то можно усомниться, что на продвижение методом проб и ошибок осталось достаточное время. Не вернее ли «не будить лихо, пока оно тихо»? В нынешнем времени и месте Госсовет выглядит игрушкой, покрытой блестками. Но его эффективность в нагромождении аппаратных структур не очевидна. Добавить им «согласованного функционирования» он вряд ли сможет.

Местное управление в единой системе

Местному самоуправлению в жизни и в Конституции отведена довольно скромная роль. Прорыв социальной активности на региональном и местном уровне в больших городах в 2019 году подал власти сигнал: надо восстановить управляемую ситуацию у подножия властной пирамиды. Иначе протестные импульсы в преддверии новой избирательной кампании будут переданы наверх. Так что ждать каких-либо пряников от обновленного законодательства активистам, вдохновленным своими успехами, не приходилось.

В главе о местном самоуправлении появилось примечательное добавление. По-видимому, для того чтобы ввести в контекст отсутствовавшее в нем прежде понятие – «единая система публичной власти». В первой, особо защищенной главе присутствует изначально включенное в нее положение: органы МСУ «не входят в систему органов государственной власти». Наступление на самостоятельность МСУ ведется по ряду направлений: финансирование, порядок формирования, полномочия и др. Вмешательство в деятельность МСУ получит теперь дополнительный мостик: взаимодействие в «единой системе». Каким образом будут распределяться функции в процессе взаимодействия между государственными и муниципальными органами? Как будут решаться спорные ситуации? По-видимому, подключение МСУ к единой вместе с государственными органами системе власти при отсутствии четкого указания, кому из них принадлежит последнее слово, будет решаться, как это происходит и сейчас, в пользу государственных структур.

Взаимодействие государственных и муниципальных органов ныне осуществляется не столько «для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории», сколько для быстрого и беспрепятственного выполнения предписаний, которые поступают сверху. Органы МСУ используют свои ограниченные бюджетные ресурсы, организационные возможности и влияние, в частности для функционирования муниципального фильтра при отборе претендентов на государственные посты. «Эффективность» их деятельности в этой и близких ей областях получит дополнительные возможности в единой с госорганами властной системе. Закрепляется роль муниципалитетов в качестве нижних звеньев властной вертикали и тем повышается их управляемость и безотказность. А это вступает в прямое противоречие с конституционной нормой главы первой.

Завлекательные конфетки

Тематически из заявленного проекта выпадают две социальные поправки. Одна из них предписывает поддерживать минимальный размер оплаты труда не ниже величины прожиточного минимума в масштабе РФ и регулярно индексировать социальные пособия и иные выплаты. Другая предусматривает индексацию пенсий. Они задевают вполне осязаемые интересы всех граждан и привлекают их к голосованию. Но, во-первых, обе они уже присутствуют в законодательстве. Во-вторых, обе поправки в лучшем случае обещают стабилизацию материального уровня жизни. По официальным данным уровень доходов граждан России в среднем был в конце 2019 года ниже показателя 2013 года на 7,5%. Незначительное увеличение номинальных доходов погашалось инфляцией. Очевидно, что зарплаты следовало бы не подтягивать к нищенскому МРОТ, а увеличивать в разы.

Социальные обещания власти населению на фоне вызвавшей взрыв возмущения пенсионной реформы, деградации систем государственного образования и здравоохранения, упадка русской деревни, роста эмиграционных ожиданий и настроений. И на фоне громадных государственных расходов, назначение и использование которых непроверяемы. Социальные заплатки в законопроекте – не что иное как отвлечение внимания общества от реальных проблем страны и циничный, хотя и небезуспешный политический маневр.

Условия и перспективы конституционной реформы

Представленный законопроект предусматривает внесение в текст Конституции более 40 разнородных поправок. Тематически их можно разделить на шесть групп изменений, не связанных или слабо связанных друг с другом. По каждой из них в соответствии с законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ (ФЗ № 33 от 04. 03. 1998) следовало бы принять поправки в текст Конституции с отдельно прописанными обоснованиями необходимости принятия каждой из них. Кроме того, в приложении к внесенному законопроекту содержится перечень 34 актов федерального законодательства. Каждый из них законодатель должен признать утратившим силу, подлежащим приостановлению, изменению или принятию в обновленном виде. Всю эту колоссальную работу предположено выполнить за 3,5 месяца.

Принимая во внимание, что подготовка законопроекта до его оглашения происходила непублично, приходится заключить, что провести обстоятельную дискуссию, в которой должны быть представлены разные точки зрения, и подготовить закон к утверждению в приемлемом для общества виде чрезвычайно сложно, если не исключено. На каком-то этапе сторонникам проекта потребуется провести по окончательному варианту закона общероссийское голосование. Но это понятие в нашем законодательстве появилось впервые. Сделано это, видимо, для того чтобы уйти от референдума, проведение которого требует соблюдения жестких правил. Но время, порядок проведения и конституционный статус общероссийского голосования следовало бы зафиксировать не вместе, а до того как на голосование будут вынесены содержательные поправки в Конституцию.

Категорию «единая система публичной власти», охватывающую государственные и муниципальные институты и тоже впервые включенную в законодательство, следовало бы по юридической логике раскрыть и поместить в первой главе, а не привязывать ее к местному самоуправлению. Но здесь авторы проекта также освобождали себя от более сложной операции. По той же логике Государственный совет, которого в закрытом перечислении высших органов государственной власти в 11-ой статье Конституции нет, следовало бы включить его там, а не вводить отдельным законом (если, конечно, необходимость в нем вообще существует, а не идет от конъюнктурных политических соображений).

Не исключено, что все эти осложнения будут решаться в рабочем порядке, нахрапом, без соблюдения строгих юридических процедур, что несомненно требовало бы ответственное решение такой ответственной задачи как внесение большого комплекса поправок в Конституцию.

Что дальше?

В связи со всем этим возникает, быть может, главный вопрос: если уж власть решила заняться столь основательным переписыванием Конституции, то какие условия современной жизни в России требуют сделать это в сжатые сроки? Ответ на этот вопрос пока не дан. Появились, правда, рассуждения, что замена правительства и генпрокурора вместе с перекройкой Конституции – меры, предпринятые в связи с окончанием срока полномочий президента и предстоящим транзитом власти. Но тогда возникает еще один вопрос: для чего надо заниматься этим задолго до 2024 года?

Идеальных конституций в мире не бывает. Идеальной не могла стать и Конституция 1993 года, рождавшаяся в острых схватках и введенная на пике политического кризиса, расколовшего наше общество. Но она все же могла быть более действенной, равновесной и приемлемой для большинства участников работы над нею и для российского общества. Об этом говорили многие создатели Конституции, собравшиеся на площадке Ассоциации юристов России в дни, когда появился новый проект – на этот раз ломки существующей Конституции. Ранее нас разделяли разные политические позиции. Сейчас многие из прошлых разногласий ушли в прошлое. Главное теперь не в прошлых просчетах и ошибках. Нас объединила тревога. Фронтальная правка Конституции теперь не ко времени. Незачем гнать лошадей.

Основной закон далеко не совершенен. И все же, каков он ни есть, он стал едва ли не последним барьером перед авторитарной реставрацией в России. Убедить власть отказаться от перетряхивания конституционной структуры вряд ли удастся. Но свое веское «Нет!» должно сказать общество. Чем скорее и решительнее оно это сделает – тем больше и острее надежда. Уже к середине февраля под Манифестом граждан России «Против конституционного переворота и узурпации власти!» поставили подписи около 50 тыс. наших сограждан. Это первый и очень важный шаг. Он должен получить продолжение, а не уйти в песок, как это не раз случалось с народными инициативами. Выдвинулись новые активисты, новые лидеры. Теперь это надо закрепить в процессах самоорганизации.

Жизнь не закончится, даже если власть сможет показать большинство под заявленным ею проектом. При любом развитии событий борьба за восстановление конституционного строя будет продолжаться. Придет время для других поправок и для новой Конституции. По инициативе партии «Яблоко» и при поддержке «Новой газеты» был создан Общественный конституционный совет. В него вошли ветераны демократического движения и молодые активисты. Совет приступил к работе. Свою задачу Совет видит не только в поддержке протестных выступлений. В нем объединились силы способные подготовить и противопоставить заявленному плану альтернативную позицию. Представить сначала на суд парламента и общества конструктивные поправки в текст существующей Конституции, которые потребуются в первую очередь. А на следующем этапе разработать и предложить проект обновленного Основного закона. Сейчас уже подготовлены и внесены «яблочными» депутатами на рассмотрение законодательных собраний Москвы, Петербурга, Карелии и Пскова четыре законопроекта: о сроках и круге полномочий и порядке избрания Президента РФ и палат Федерального собрания, о порядке формирования правительства и о судебной власти в Российской Федерации. Теперь региональные собрания оказываются перед выбором: включиться в дискуссию по детально проработанным документам или сделать вид, что их не существует. Готовятся и другие законопроекты.

Вероятно, они будут отвергнуты. Но время для них настанет. Как бы то ни было, атмосфера всеобщего восторженного одобрения всего, что исходит из Кремля, поколеблена. Застойная ситуация не может продолжаться бесконечно. Власть суетится, но представлениям, что она благотворна и несменяема, брошен вызов. Скорее всего, впереди неожиданные события, серьезные перемены.