Бразды правленья – в чьих они руках?

Кандидаты на президентский пост выстроились в одну линейку, с минимальными разрывами в предвыборных рейтингах. Фото Reuters

До 7 мая 2017 года, когда станут известны итоги второго тура президентских выборов, основное внимание во французской политике приковано к кампании за пост главы государства. Когда это произойдет, станет ясно, что в обозримой перспективе реальные бразды правления будут находиться не в руках президента, а у парламента страны.

Ограниченная мощь президента

Обычно считается, что Франция Пятой республики – это «выборная монархия», где президент не только «царствует», но и правит. Однако это хотя и привычный, но не единственный вариант распределения властных полномочий, допускаемый французской Конституцией. Согласно Основному закону, на президента Франции возложена функция национального арбитра и гаранта французской государственности. Другой вопрос, что следует понимать под президентским арбитражем: разрешение политических кризисов или активное руководство страной? И поскольку, как это принято в парламентской системе, президент разделяет исполнительную власть с кабинетом министров, для него, главы государства, крайне важно, чтобы его сторонники имели большинство мест в Национальном собрании, потому что отправить в отставку правительство может только парламент (а не президент).

В самом деле, нормальный сценарий – это когда президент определяет основные направления политики государства, опираясь на лояльную законодательную и исполнительную власть. И даже в том случае если парламентское большинство принадлежит его политическим оппонентам («сосуществование»), то, как считается, за президентом остаются внешняя и оборонная политика («резервированная сфера»). Однако эти лидирующие позиции сохранены им скорее по благоприятному стечению обстоятельств, чем в силу конституционных норм. Ведь если президент, согласно Конституции, является главой вооруженных сил и ведет от имени Франции международные переговоры, то, в свою очередь, премьер-министр руководит национальной обороной, ему (а не президенту) подчиняются министры иностранных дел и обороны, и он же в принципе заверяет все дипломатические документы, исходящие от главы государства. Иными словами, президент не в состоянии проводить внешнеполитическую линию, принципиально расходящуюся с позицией премьер-министра и – опосредованно – парламента страны.

«Эмансипация» парламента?

С 2002 года, для минимизации риска «сосуществования», и президент, и Национальное собрание избираются на один и тот же – пятилетний – срок, причем парламентские выборы проводятся через месяц после президентской кампании (чтобы президент имел гарантированные шансы избрания своего парламентского большинства). Однако эта логика вряд ли сработает на грядущих парламентских выборах, назначенных на 11 и 18 июня 2017 года. Скорее всего на президентских выборах французы будут голосовать по принципу «меньшего зла» и в последнюю минуту: между лидерами предвыборной гонки (Марин Ле Пен, Эммануэль Макрон, Франсуа Фийон, Жан-Люк Меланшон, Бенуа Амон) сохраняется лишь минимальный разрыв: на каждого из них приходятся симпатии от 20 до 25% потенциальных избирателей. Поэтому представляется маловероятным, что новоизбранный президент сможет трансформировать свою победу в уверенное парламентское большинство: если «правительственные партии», как Соцпартия (Амон) или республиканцы (Фийон), уже давно находятся на грани дефрагментации, то «несистемные» организации, такие как Еn marche! (Макрон), «Национальный фронт» (Ле Пен) или «Непокоренная Франция» (Меланшон), оспаривающие их монополию на власть, пока не смогли переструктурировать существующую политическую конфигурацию.

Если добавить к этому сильный запрос французского общества на обновление политической элиты (около половины действующих депутатов не идут на новые выборы), то расклад парламентских выборов в 577 округах определится в результате жесткой конкуренции с минимальным перевесом (в отличие от президентских выборов во второй раунд проходят не два лучших кандидата, а все кандидаты, набравшие в первом туре больше 12,5% голосов). Кроме того, начиная с этого года нельзя будет совмещать парламентский мандат с выборными должностями в местных исполнительных органах (например, мэров), что наконец-то позволит депутатам трудиться в парламенте «на полную ставку».

Таким образом, следующее Национальное собрание, даже если президентская партия получит в нем относительное большинство, будет обладать собственной, отличной от президента, политической легитимностью. И палата депутатов сможет воспользоваться плодами конституционной реформы от 23 июля 2008 года, которая повысила полномочия парламента за счет прерогатив исполнительной власти. В частности, каждая оппозиционная фракция получила законодательные гарантии своей деятельности: одно пленарное заседание палаты в месяц отводится для обсуждения законопроектов, предложенных такой фракцией, палата обязана удовлетворить требование фракции о создании следственной комиссии, председателем финансово-бюджетной комиссии может быть лишь член оппозиционной фракции и т.д. При этом для образования фракции теперь достаточно декларации 15 депутатов (что, как представляется, посильная задача на грядущих парламентских выборах для «Национального фронта», при всех превратностях мажоритарной системы).

Варианты и сценарии

В ситуации, когда президент будет вынужден работать с «эмансипированным» парламентом, вырисовываются два основных варианта их взаимоотношений («конструктивный» и «деструктивный»). В первом случае сторонники президента будут иметь в Национальном собрании относительное большинство, или их фракция и вовсе не будет самой многочисленной. В ситуации, когда в парламенте будут представлены три или четыре ведущие политические силы, простое воспроизведение схемы «сосуществования» вряд ли представляется возможным: оно обусловлено двухблоковой политической системой, жизненный цикл которой, в ее устоявшемся формате, подходит к концу.

Иными словами, президент скорее всего сформирует коалиционное правительство или правительство меньшинства, которое станет «буферной зоной» между ним и законодательным корпусом. При этом глава государства постарается максимально дистанцироваться от активного участия в текущей политической жизни, которое, по мнению многих наблюдателей, отрицательно сказывалось на авторитете института президентства. Этот вариант более всего соответствует букве Конституции Пятой республики и замыслам ее авторов. Но в этом отношении в конституционной реформе 2008 года есть два крупных просчета: статью 49-3 Конституции, которая позволяет правительству поставить вопрос о доверии в связи с принятием законопроекта, теперь де-факто можно использовать лишь один раз в год, а министры, покинувшие правительство, могут вернуться в свои депутатские кресла. Таким образом, в лучшем случае исполнительная власть будет вынуждена «выстраивать» парламентское большинство по каждой реформе в отдельности, в худшем – Францию ждет период правительственной нестабильности, как в годы Четвертой республики.

Второй вариант, безусловно, связан с потенциальной конфронтацией между президентом и законодательным корпусом. Арсенал собственных полномочий президента (роспуск палаты депутатов, объявление национального референдума, введение прямого президентского правления по ст. 16 Конституции), безусловно, внушителен, но явно недостаточен для того, чтобы глава государства вышел победителем в противостоянии с парламентом с учетом напряженной политической и социально-экономической обстановки в стране. Так, в случае роспуска парламента успех президентской партии отнюдь не гарантирован (в 1988 и 1997 годах это заканчивалось неудачно для главы государства), а снова воспользоваться своим правом президент сможет только после того, как легислатура отработает как минимум год. Проведение конституционного референдума (например, по вопросу о выходе из ЕС), использовавшегося для обхода парламента, скорее всего будет заблокировано судебной властью, которая все больше демонстрирует свою независимость от «политических» органов.

Наконец, с 2014 года парламент в качестве Высокого суда может отрешить президента от должности за совершение им любых действий, которые «явным образом несовместимы» с нахождением на посту главы Франции, и привлечь его к политической ответственности перед избирателями, спровоцировав проведение новых президентских выборов.

Таким образом, национальные выборы 2017 года во Франции имеют все шансы не только обновить состав политической элиты, но и привести к смене привычных практик работы институтов власти. Пятая республика станет более парламентской – может быть, впервые после ее основания в 1958 году. Но это – только начало пути: и законодательной, и исполнительной власти предстоит сделать немало, для того чтобы вернуть доверие граждан к институтам власти, расшатанное банализацией политической коррупции. От этого во многом будет зависеть будущее Франции и представительной демократии.