На что пойдут деньги из казны?

Этот снимок был сделан в Адлере во время подготовки к Олимпиаде. Но и без подобных поводов дороги, как и прочая инфраструктура, требуют постоянных расходов. Фото Reuters

В основе функционирования бюджетной системы России лежит принцип универсальности: доходы и источники финансирования дефицита должны покрывать все расходы, то есть в общем случае не должны быть привязаны к определенным тратам. Однако действующий Бюджетный кодекс (ст. 35) возможность такой привязки в некоторых случаях все же предусматривает. Эта норма, в частности, касается субсидий и субвенций (из федерального бюджета в региональные), которые должны расходоваться на заранее определенные цели, и добровольных пожертвований граждан в местные бюджеты, идущих на благоустройство муниципальных образований. Сюда же относятся и иностранные кредиты, за счет которых финансируются проекты, включенные в правительственную программу внешних заимствований. Наконец, целевое назначение также могут иметь отдельные неналоговые доходы – например, поступления от аренды и приватизации государственного имущества, если это установлено законом о бюджете.

Нормы о целевых поступлениях в бюджет есть и в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Конкретные примеры будут приведены ниже. Пока же отметим, что целевые доходы теоретически могут послужить для избирателя-налогоплательщика, живущего в развитой демократической стране, гарантией предоставления заданного набора услуг. Помимо этого, они могут предотвратить необоснованное разрастание тех или иных статей расходов, как это нередко происходит в случае покрытия государственных трат всеми видами поступлений. Бюджет, имеющий целевые доходы, уместно сравнить с подводной лодкой, разделенной на изолированные отсеки: течь в одном из них не создает угрозы для других отсеков и для субмарины в целом. На практике же целевые доходы применяются в основном для строительства дорог, проведения мероприятий по охране окружающей среды и реализации инвестиционных программ – в рамках как государственно-частного партнерства, так и долгового финансирования. Остановимся на этих направлениях расходов поподробнее.

Строительство автодорог

Оплата услуг дорожного хозяйства его пользователями – такой принцип лежит в основе финансирования дорог в ряде развитых и развивающихся государств. Под действие этого принципа, в частности, подпадают сборы за использование платных автомобильных трасс, акцизы на горюче-смазочные материалы и налоги на регистрацию транспортных средств. В некоторых странах эти сборы идут в специализированные дорожные фонды. Так, например, обстоит дело в США, где в 1956 году был создан дорожный траст-фонд, существующий по сей день. Сейчас он формируется за счет акцизов на бензин (18,4 цента за галлон), дизельное топливо (24,4 цента за галлон), газохол (13 центов за галлон) и специальное топливо (18,4 цента за галлон). Другими источниками пополнения дорожного траст-фонда служат налоги на продажу шин и грузовиков, штрафные взыскания с автовладельцев и сборы за использование тяжелых грузовиков. Средства фонда направляются на финансирование автомобильных и железных дорог, а также общественного транспорта.

В других развитых странах дорожные фонды отсутствуют. Например, в Германии ремонт и содержание федеральных автомобильных трасс финансируются из федерального бюджета за счет доходов общего характера. В Канаде строительство национальных автодорог относится к расходным полномочиям провинций, которые для этой цели используют общие доходы своих бюджетов. Исключение в этой стране составляют Новая Шотландия (где был создан дорожный фонд, пополняющийся за счет провинциального налога на бензин, а также штрафных и регистрационных сборов с автовладельцев) и Онтарио (где провинциальные налоги на автомобильное топливо и сборы с пользователей дорог покрывают до 90% ежегодных расходов на дорожное хозяйство). В Австралии ответственность за возведение дорог несут штаты, которые используют для этого как собственные целевые доходы (налог на регистрацию автомобилей и гербовый сбор на них), так и трансферты федерального правительства, предоставляемые в рамках специализированных программ.

Во Франции полномочия по строительству дорог распределены между национальными, региональными и муниципальными властями, в то время как в Италии возведение автомобильных трасс преимущественно относится к компетенции центрального правительства. Однако и в том и в другом случае целевые доходы на содержание дорожного хозяйства отсутствуют. В России же де-факто они есть: акцизы на бензин, сборы за использование федеральных автодорог и причинение им вреда поступают на единый счет бюджета РФ, после чего идут на финансирование Федерального дорожного фонда. Последний был в 2001 году упразднен, но 10 лет спустя его воссоздали. Тогда же в Бюджетном кодексе была введена статья 179.4, установившая, что средства Дорожного фонда покрывают расходы на содержание автодорог общего пользования и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов. Дорожные фонды существуют и на региональном уровне: в субъектах РФ они финансируются за счет транспортного налога и трансфертов из федерального бюджета.

Экологические программы

В ряде стран ОЭСР существуют целевые экологические налоги: их введение обосновывается принципом оплаты услуг по защите окружающей среды теми, кто ее загрязняет. В некоторых государствах такие налоги поступают в специальные фонды. Так, в США с 1980 года действует Суперфонд, источником пополнения которого служат налоги на нефтепродукты и продукты химической промышленности. В большинстве же развитых стран экологические налоги (сборы на энергетические товары и на автомобили, а также на промышленные и бытовые отходы) являются прямым источником финансирования специальных правительственных программ – по повышению экологичности строительства автодорог, утилизации отходов и очистке территорий от загрязнений. В России после ликвидации Федерального экологического фонда (2001) единственным видом экоплатежей остался сбор за загрязнение окружающей среды, который при этом не носит целевого характера и распределяется между Центром и регионами в пропорции 20:80.

Инвестиционные проекты

За рубежом бюджетные инвестиции в инфраструктуру нередко делаются за счет доходов целевого характера. В первую очередь это касается стран, в которых используется отдельное бюджетирование капитальных и текущих расходов в рамках единого бюджета (примерно две трети государств ОЭСР). Как правило, целевыми доходами бюджета капиталовложений являются налоги на имущество и наследство, амортизационные отчисления и поступления от приватизации. Реализация инфраструктурных проектов зачастую проходит в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП). Наиболее широко эта практика применяется в Португалии, где расходы на ГЧП до глобального финансового кризиса составляли 9,4% ВВП. Одна из самых распространенных форм ГЧП – контракты жизненного цикла: компания за счет собственных средств проектирует и возводит тот или иной объект (например, платную автомобильную дорогу), а затем получает из бюджета регулярные выплаты за его использование.

Инфраструктурные проекты также реализуются за счет целевого выпуска государственных ценных бумаг. Например, в США муниципальные образования прибегают к использованию доходных облигаций: средства от их размещения идут на строительство аэропортов, больниц и электромагистралей, доходы от услуг которых затем направляются на возмещение процентов и основной суммы долга. В России пока целевые государственные займы не распространены, но зато применяются механизмы ГЧП: на федеральном уровне они используются в деятельности Инвестиционного фонда, существующего с 2006 года, и особых экономических зон. На региональном же уровне ГЧП применяется на основе контрактов жизненного цикла, аренды с инвестиционными обязательствами и концессионных соглашений; при этом, согласно данным Центра развития ГЧП, одна половина проектов реализуется в социальной сфере, а вторая половина – в коммунальной, транспортной и энергетической.

* * *

Если подвести итоги, то выходит, что целевые доходы наиболее целесообразны в тех случаях, когда за их счет финансируются проекты, которые в дальнейшем могут послужить источником постоянных сборов, как это происходит при строительстве аэропортов или платных автодорог в рамках ГЧП. Целевое финансирование уместно и для некоммерческих проектов, важных для устойчивого развития экономики: в первую очередь это касается охраны окружающей среды. Однако в данном случае важен высокий уровень проработки регуляторного законодательства: в России вводить целевые платежи за загрязнение природы преждевременно до тех пор, пока не сформируется детализированная система экологических платежей. То же самое касается и целевого долгового финансирования: в США одним из его инструментов являются бюджетные кредиты, идущие на поддержку конкретных инфраструктурных проектов. В России же пока бюджетные кредиты номинально не носят целевого характера, хотя в кризис их формат целесообразно было бы пересмотреть.