Дмитрий Боровиков
Эта изящная башня – часть мусороперерабатывающего завода в Вене. В Европе не чураются таких объектов. Фото Паоло Рена
По данным Министерства природных ресурсов и экологии, в России ежегодно образуется около 70 млн т твердых бытовых отходов (ТБО), то есть около 500 кг на одного жителя. При этом перерабатывается лишь незначительная часть ТБО, разные источники говорят о 5–7%, но единой и достоверной статистики по этому вопросу нет. Любознательные исследователи подсчитали, что площадь под свалками в России уже эквивалентна площади целого европейского государства – Швейцарии или Нидерландов. Свалка – это самый очевидный источник загрязнения почвы и атмосферы. Хорошо известно, что метан, выделяемый при разложении отходов на свалках, провоцирует их самовозгорание, а образующиеся продукты горения – в разы вреднее углекислого газа.
Тема обращения с отходами в последнее время очень популярна не только у экологов, но и у представителей муниципальных властей, политиков и законодателей. Причины очевидны: в России идет неконтролируемое накопление неутилизированных отходов, они беспорядочно накапливаются на бесчисленных свалках по всей стране. Кроме того, отрасль в силу своих масштабов – лакомый кусок для различных коммерческих структур и чиновников.
В результате острых споров между отраслевыми экспертами, лоббистами и законодателями, продолжавшихся почти пять лет, в декабре 2014 года наконец-то был принят Федеральный закон «Об отходах производства и потребления». Однако практическое применение норм закона пока остается неопределенным для участников отрасли. Все детали реализации законодательства будут раскрыты в многочисленных подзаконных актах, которые планируется утвердить в ближайшее время. В числе наиболее значимых новаций – введение утилизационного сбора с производителей и импортеров товаров, от использования которых остаются отходы (тара, упаковка), и появление института региональных операторов по обращению с отходами.
Первая мера – утилизационный сбор – вызывает большие вопросы у бизнес-сообщества, в первую очередь у производителей товаров потребительского сектора. Причем начало действия этой нормы предусматривается уже в 2015 году. Согласно новым нормам закона, производители товаров с упаковкой должны либо создавать собственные утилизационные мощности, либо платить некоторый взнос в федеральный утилизационный фонд, средства которого будут распределяться между регионами для создания утилизационной инфраструктуры. Бизнес-сообщество прогнозирует однозначный результат – рост конечной цены продукции для потребителей. Вопросы вызывает и то, что базой для расчета сбора принята себестоимость товара. Порядок расчетов, а также сама логика механизма требуют тщательного осмысления.
Вторая мера – введение понятия регионального оператора по обращению с отходами – подразумевает проведение местными властями (на уровне субъектов Федерации) тендеров на долгосрочное оказание комплексной услуги по сбору, вывозу и утилизации отходов. Такие конкурсы по закону должны будут проводиться уже со следующего года. Для Москвы эта норма не стала неожиданностью – в городе с конца 2012 года проводится крупный эксперимент по управлению системой утилизации отходов в схожей конфигурации. К настоящему времени на тендерах разыграны почти все административные округа столицы.
У законодателей сегодня есть уникальная возможность ознакомиться с первыми результатами московского эксперимента, выделить из него лучшие практики и уделить особое внимание тем условиям контрактов, которые могут усложнить и снизить эффективность системы утилизации.
Первые региональные операторы
В последние пару лет в Москве проводится эксперимент по передаче функций по управлению системой утилизации отходов в руки частных операторов, отбираемых на конкурсах. Первым подрядчиком по комплексу услуг обращения с бытовыми отходами в Москве стала компания «МКМ Логистика». С 2013 года эта компания обслуживает Юго-Западный административный округ. В 2014–2015 годах на тендерах были распределены и другие округа Москвы: «МКМ Логистика» стала работать также в Западном округе. В Северном и Центральном отходы вывозит ООО «Эколайн», в Юго-Восточном и Зеленограде – ООО «МСК-НТ», в Северо-Восточном и Восточном – ООО «Хартия», в Северо-Западном – ООО «Спецтранс».
Контракты заключены на 15 лет, общая сумма платежей операторам со стороны города составит более 140 млрд руб. Сумма контрактов была рассчитана исходя из численности населения, официально учтенного в каждом из округов, статистической нормы накопления отходов на человека (370 кг в год на одного человека) и расчетной стоимости утилизации 1 т отходов – около 3100 руб. Вместе с контрактом оператор приобретает обязательства по развитию сопутствующей инфраструктуры и организации раздельного сбора отходов в подведомственных округах.
Типовой контракт оператора содержит такие требования:
– обеспечение соответствия спецтранспорта требованиям не ниже ЕВРО-4, оборудование его системой ГЛОНАСС для контроля за маршрутами мусоровозов;
– организация на безвозмездной основе пунктов сбора вторичных ресурсов от населения из расчета: один пункт на 12,5 тыс. человек;
– раздельный сбор и/или сортировка отходов с выделением вторичного сырья, от 10% в первый год контракта, с последующим доведением этой доли до 30%;
– строительство капитальных объектов по сортировке отходов, покрывающих 100% образуемых в округе отходов;
– строительство объектов по размещению и обезвреживанию отходов – новых полигонов или объектов энергетической утилизации, покрывающих 80% отходов.
Последние два пункта обязательств – дорогостоящие инвестиционные проекты, требующие времени и значительных ресурсов для их реализации. В соответствии с требованиями контрактов они должны появиться в течение первых пяти лет работы оператора.
С учетом того, что первый оператор («МКМ Логистика» в ЮЗАО) начал свою работу уже в 2013 году, соответствующие капитальные объекты должны появиться уже в 2017–2018 годах. О конкретных планах по их строительству мы должны узнать уже в ближайшее время, так как возводятся они не в одночасье.
На случай недобросовестности операторов в контрактах предусмотрены контрольные точки – всесторонний аудит исполнения с возможным расторжением будет проводиться каждую пятилетку, так что не справившиеся с обязательствами по созданию инфраструктуры компании могут лишиться своих округов. Оплата услуг операторов при этом производится на ежемесячной основе, никаких длинных авансов город им не раздает, что, конечно, создает определенные трудности финансирования «длинных» инвестпроектов перерабатывающих мощностей.
Отдельного внимания заслуживает анализ стоимости утилизации 1 т ТБО, заложенной в контракт с оператором. Подробный порядок расчета и формирования тарифа был обнаружен в тендерной документации на контракт для ЮЗАО. Итоговый тариф, около 3100 руб. за тонну, сформирован следующим образом:
– около 2100 руб. за тонну (68% от общего) – транспортировка отходов исходя из среднего по Москве плеча доставки в 53 км;
– около 720 руб. за тонну (23% от общего) – обезвреживание, то есть захоронение, плата за конечную утилизацию ТБО;
– 8% стоимости уходит на экологические платежи, 1% – на содержание контейнерных площадок.
В расчетах также есть отдельная строчка «Развитие инфраструктуры», однако доходов оператора по ней не предусмотрено. Вероятно, предполагается, что за счет оптимизации работы по единой цепочке обращения с ТБО операторы смогут найти средства на создание и поддержание дорогостоящих объектов по утилизации отходов.
Если посмотреть на составляющие цены контракта, становится понятно, что наиболее очевидное желание оператора – это сократить плечо доставки ТБО до полигона, чтобы извлечь маржу в сравнении с базовым плечом в 53 км. Но делать это легально становится все сложнее – новые полигоны в Подмосковье не строятся, а старые стараются закрыть из-за их переполненности. Растет привлекательность нелегального сброса отходов в близлежащих лесах. Некоторое время назад фотограф и урбанист Илья Варламов опубликовал в своем блоге (zyalt.livejournal.com/1295327) снимки гигантской и активно разрастающейся свалки на берегу Москвы-реки близ Коломенского. Как возможно появление такого объекта в черте города, в лесопарковой зоне? Судя по приведенным в посте фотографиям разных периодов, свалка наиболее быстро росла в последние года два, что подозрительно совпадает со сроками запуска московского эксперимента с операторами.
Контроль за ситуацией сейчас находится в основном в руках чиновников, которые отслеживают перемещение мусоровозов по системе ГЛОНАСС. Но с ростом использования смартфонов и Интернета появляется шанс, что на ситуацию смогут повлиять сами жители городов, указывая региональным администрациям на нелегальные свалки. Например, отправляя фотографии через набирающие популярность мобильные приложения обратной связи с горожанами, такие как московский проект «Наш город».
Инициатива Московской области и Ростехнологий
Некоторое удивление вызывает то, что создание системы утилизации отходов в Москве не было синхронизировано с соответствующей работой властей Московской области, где концепция разрабатывается только сейчас.
Представляется целесообразной координация действий столицы и области по вопросам размещения объектов утилизации отходов – полигонов и мусороперерабатывающих заводов. Совместно власти регионов могут также продвинуться в решении ключевой проблемы – в привлечении доступных долгосрочных инвестиционных средств для реализации таких проектов. Осложняет дело и отсутствие слаженности во взаимодействии региональных властей с многочисленными федеральными органами исполнительной власти, прямо или косвенно занимающимися отраслью обращения отходов – Минприроды, Минстрой, Минэнерго, Минэкономразвития.
Показателен пример недавней инициативы губернатора Московской области Андрея Воробьева и ГК «Ростехнологии», о которой стало известно в начале мая из сообщения в ленте Интерфакса. В правительство РФ было направлено предложение о поддержке электростанций, работающих на бытовых отходах, через механизм ДПМ (договоры о поставке мощности) для возобновляемых источников энергии (ВИЭ), к которым относится и ТБО. По замыслу авторов, проекты создания объектов энергетической утилизации отходов должны окупаться за счет дополнительных платежей потребителей всей российской энергосистемы – так называемого зеленого тарифа.
В ответ на данное предложение, по данным Интерфакса, Минэкономразвития выдало ряд замечаний, которые сводились к нецелесообразности применения механизма ДПМ в данной ситуации. Этот механизм применяется в проектах строительства крупных генерирующих объектов. Его суть состоит в том, что создание новых мощностей, необходимых для стабильности энергосистемы, оплачивают потребители всей страны «вскладчину», что позволяет энергокомпаниям вводить новые эффективные энергомощности, не сильно повышая тарифы на электроэнергию.
Однако в случае строительства объектов энергетической утилизации отходов вопрос вырабатываемой ими электроэнергии не является первичным. Наиболее важно, что они решают региональные проблемы с утилизацией отходов. Министерство экономики считает справедливым, что создание таких объектов должно оплачиваться в рамках конкретных регионов, а не всей страны: жители Челябинска не должны платить за утилизацию ТБО москвичей.
«Зеленый тариф» – ключ к финансированию
Как раз сейчас в правительстве ведется разработка комплекса документов для поддержки зеленых источников генерации на уровне отдельных регионов. Первым шагом здесь стало правительственное постановление по поддержке ВИЭ на розничном рынке электроэнергии (№ 47 от 23 января 2015 года). Документ предусматривает поддержку зеленой генерации по следующему механизму. Инвестор согласовывает с регионом проект строительства объекта ВИЭ, рассчитывая затем получать повышенный «зеленый тариф» от местной сетевой организации, которая в соответствии с постановлением должна будет в обязательном порядке выкупать эту электроэнергию для своих производственных нужд. При этом регион, согласовывая реализацию таких проектов, исходит из их полезности для региона, несмотря на неизбежный рост тарифа. Мотивы региона могут быть разными – это и новые рабочие места, и возможные требования к локализации производства оборудования для ВИЭ. Целью может являться и решение экологических проблем. Такой опыт есть, например, в Белгородской области – там действует объект генерации, функционирующий на основе отходов животноводства. Этот объект позволяет производить энергию, сокращая объемы отходов, которые нужно где-то размещать и обеспечивать захоронение.
Однако сейчас эффективность данного постановления находится под большим вопросом. Сам по себе нормативный документ, выпущенный правительством, не содержит в достаточном объеме фактуры, позволяющей оценить привлекательность проектов возобновляемой энергетики для инвесторов. Основные дополнительные параметры к данному постановлению – максимальные значения капитальных и операционных затрат по проектам ВИЭ – появятся позднее. Эти параметры определят значение «зеленых тарифов» для новых объектов ВИЭ. Так как превышение «потолочных» значений не будет компенсировано через тариф, важно, чтобы показатели были определены корректно и были рыночными.
Без серьезной экспертизы хороших проектов ожидать не приходится. Однако обсуждения указанных уровней затрат для электростанций на ТБО в экспертном сообществе не наблюдается, нет и информации о проведении необходимых аналитических работ по данному вопросу под эгидой Минэнерго.
Для Минэнерго мелкие проекты розничных ВИЭ являются скорее головной болью. Штучный опыт ранее реализованных проектов в этой сфере показывает, что для их продвижения важен был интерес региона. Активность в данном вопросе следует уже сегодня проявить правительствам Москвы и Московской области – для того, чтобы обозначенные в постановлении показатели поддержки в конечном счете способствовали привлечению инвестиций.
Более того, у Московской области в результате работы, проделанной совместно с ГК «Ростехнологии», скорее всего уже есть необходимые данные. Осталось адаптировать меры поддержки на региональном уровне и подключить к данному вопросу правительство Москвы, так как город сам будет являться бенефициаром создаваемой системы.
Европейский опыт – решение для нас
Для Москвы и области это постановление – шанс решить вопросы создания и финансирования качественной системы обращения с отходами по аналогии с успешными западными образцами. В соответствии с данными европейской статистики в развитых странах ЕС захоронению на полигонах подлежит менее 30% всех отходов. Остальная часть ТБО уходит на рециклинг (около 70%), в том числе с извлечением электрической и тепловой энергии при сжигании отходов (до 35% от всех отходов). Рециклинг – это полная очистка мусора от вредных примесей и возвращение его в новое производство.
В последние десятилетия наблюдается четкая тенденция к отказу европейских стран от захоронения отходов на полигонах, вплоть до полного запрета (например, в Германии, Швеции, Австрии). Наравне с запретами применяются и меры экономического характера – введение запретительно высоких тарифов на размещение ТБО на полигонах. Средний европейский уровень такого тарифа в пять раз выше российских показателей.
Объекты энергетической утилизации в Европе никого не смущают – они расположены в центрах столиц, многие из них являются архитектурными достопримечательностями. Например, знаменитый завод в Вене авторства Фриденсрайха Хундертвассера. Появляются новые красивые проекты, такие как копенгагенский завод, на крыше которого будет размещен горнолыжный склон.
При этом расчеты показывают, что для реализации проектов энергоутилизации отходов в Москве и области в объемах, сопоставимых с уровнями развитых европейских стран, необходим незначительный рост тарифа на электроэнергию для потребителей – не более 3–4%. В обмен на этот рост потребители региона получат современные предприятия, решающие проблему постоянного накопления отходов на свалках и полигонах с сопутствующими загрязнениями почв и атмосферы.
Объекты энергетической утилизации легко могут быть удалены от жилых массивов, они могут располагаться в промзонах или вблизи существующих полигонов, имеющих отлаженную логистику поставок ТБО. Особенно перспективной для Московского региона может стать модернизация действующих ТЭЦ и котельных с перепрофилированием их на утилизацию отходов. Такие проекты позволят снизить необходимые капитальные затраты за счет использования части существующих производственных объектов.
Развитию проектов энергетической утилизации часто противятся независимые экологические организации, ссылающиеся на некие данные о вреде сжигания отходов для здоровья населения. В действительности современные фильтры позволяют избежать выбросов вредных веществ, и дымовые газы с современных заводов полностью соответствуют экологическим стандартам. Игнорирование экологами объективных фактов и замеров наталкивает на мысли об их ангажированности теми, кто не заинтересован в развитии современных систем утилизации в России.
Важно понимать, что денег, заложенных сейчас в тарифы московских операторов (3100 руб. за тонну), с большой вероятностью не хватит на создание эффективной системы утилизации отходов, даже на строительство самых примитивных объектов – полигонов. Дефицит тарифа составляет по самым оптимистичным оценкам около 20%.
Принимая во внимание очевидную недофинансированность отрасли и нехватку существующих тарифов на создание качественно работающих и устойчивых систем утилизации отходов, России нужно делать стратегический выбор, в пользу каких проектов пойдут дополнительно собираемые средства, которые появятся при установлении экономически обоснованных тарифов.
* * *
Регионам, сопоставив различные концепции создания систем глубокой утилизации отходов с оглядкой на европейский опыт, стоит признать, что будущее – не за полигонами, пусть и качественными, а за энергетической утилизацией, идущей в паре с системой глубокого рециклинга.
Первым шагом в координированных действиях властей Москвы и области по данному вопросу может стать работа с Минэнерго и Минэкономразвития по утверждению правительством РФ параметров поддержки проектов энергетической утилизации на привлекательных для инвесторов уровнях. Это позволит мэру Сергею Собянину и губернатору Андрею Воробьеву добиться быстрого снижения объемов ТБО, накапливаемых на свалках в окрестностях Москвы, с минимальными тарифными последствиями.
Дарья Гармоненко