Особенности позиции США в переговорах о преференциальных торговых соглашениях

Фото Reuters

Сегодня США ведут крупномасштабные торговые переговоры с Европейским союзом (ЕС) и странами Тихоокеанского региона (ТТП – Транс-Тихоокеанское партнерство). Администрация США придает большое значение успеху этих переговоров, которые, как говорится на официальной странице торгового представителя США, должны «создать новые возможности для американских производителей, рабочих, фермеров, разработчиков услуг по созданию новых рабочих мест и зарплат».

США имеют соглашения о свободной торговле с 20 странами, на которые приходится 46% экспорта и 40% торговли готовой продукцией в целом. Конечно, стоит учесть, что на Канаду и Мексику – партнеров США по Североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА) – приходится 27% всего торгового оборота страны. Однако с подключением Японии к переговорам о создании ТТП на страны партнерства будет приходиться 40% глобального ВВП и треть всей мировой торговли. В 2013 году США экспортировали в Японию товаров на 65 млрд долл. и услуг – на 48 млрд долл.

Анализ многочисленных документов и отчетов о двусторонних переговорах по созданию преференциальных торговых соглашений (ПТС) с различными государствами позволяет сделать предположение, что главные причины заключения ПТС, включая НАФТА, кроются в целях внешней политики США. По крайней мере об этом всегда говорят во время процедуры обсуждения и ратификации соглашений в конгрессе. Аргументы в пользу расширения экспорта поддерживаются соображениями внешней политики и национальной безопасности. Постепенно интересы США в области преференциальной торговли смещаются в регион Юго-Восточной Азии. Достаточно сказать, что ежедневно американцы отгружают в страны ТТП продукции на 1,9 млрд долл. Понятно, что любой тарифный или нетарифный барьер в торговле ведет к росту издержек для бизнеса и снижению конкурентоспособности.

Характерной чертой и особенностью торговых переговоров в последнее время является упор на требование по реформированию внутреннего рынка страны-партнера в направлении регулирования институтов развития и инвестирования.

Другой особенностью ведения и заключения внешнеторговых соглашений является активное участие конгрессменов и сенаторов, выступающих с узко лоббистских позиций и из интересов своих избирателей. В этой связи стоит напомнить, что Договор НАФТА был утвержден с перевесом всего в 34 голоса только после того, как на слушаниях в конгрессе выступил председатель Объединенного комитета начальников штабов генерал Колин Пауэлл. Он заявил, что НАФТА нужна в основном для обеспечения безопасности на всем протяжении границы между Мексикой и США. С тех пор демократы неохотно поддерживают ратификацию торговых договоров и выступают с протекционистских позиций против импорта из стран, где рабочие получают низкую зарплату, их права не защищены, а экологические стандарты не соблюдаются. Любопытно, что закон о свободной торговле со странами Центральной Америки был принят в 2005 году с перевесом всего в два голоса. Понятно, что при такой политизации внешнеторговой повестки механизм ускоренного прохождения является ключевым для заключения новых торговых договоров США с партнерами. 10 мая 2007 года конгресс одобрил соглашение «Новая торговая политика для Америки», в котором обязал переговорщиков от США ставить в центр торговых переговоров вопросы окружающей среды и соблюдения прав рабочей силы. Теперь при обсуждении ПТС американская сторона обязана добиваться включения в текст соглашений обязательств партнеров по изменению внутреннего трудового законодательства на основе Декларации о фундаментальных принципах и правах на рабочем месте, принятых МОТ в 1998 году. Также обязательным является присоединение к семи специальным соглашениям в области охраны окружающей среды.

Большинство экспертов считают, что победа республиканцев на выборах в конгресс в ноябре 2014 года облегчит прохождение торговых соглашений через ускоренную процедуру. Они более склонны  принимать во внимание интересы бизнеса и экспансии на внешние рынки.

Можно с уверенностью утверждать, что позиция США на переговорах о ПТС осуществляется в соответствии с разработанным шаблоном, имеющим четкую структуру требований к партнерам и предполагающим непременное достижение конкретных целей. 

Особенности переговорного шаблона

Во-первых, базовым содержанием американского подхода к переговорам является либерализация и снятие барьеров в торговле товарами и услугами, а также формулирование положений и правил, касающихся как традиционной торговли, так и вопросов реформирования национальной политики регулирования, которая может дискриминировать иностранные компании и создавать преимущества местным фирмам.

Во-вторых, переговорщики от США четко обозначают те сектора, которые они собираются защищать, ссылаясь на острое политическое давление внутри страны. Чаще всего это производство сахара и молочной продукции, а также вопросы происхождения товаров в легкой промышленности (одежда) и бытовой электроники. В этих вопросах делегация США если и идет на компромиссы, то медленно, поэтапно и частично.

В-третьих, переговорная позиция США включает «запретные» зоны и темы, в отношении которых не допускаются никакие компромиссы. Например, речь идет об иммиграционных вопросах, а также временных трудовых услугах. Здесь США отказываются брать на себя стандартные обязательства, обычно содержащиеся в ПТС.

В широком смысле целями переговорной политики США являются достижение комплексной договоренности по демонтажу барьеров в торговле товарами и услугами, установление новых подходов в вопросах рабочей силы, окружающей среды, инвестиций, конкуренции и регулирования предприятий госсектора. Переговоры нацелены на выработку новых подходов к регулированию межотраслевых потоков товаров и инвестиций.

Параллельно официальные лица США настаивают на жестком соблюдении и исполнении обязательств, вытекающих из ПТС, с упором на прозрачность процедур и понятность механизмов разрешения споров в целом и на защиту прав интеллектуальной собственности в частности.

Акцент на реализацию ПТС предполагает подготовку весьма подробного и сложного юридического текста, который выдержит проверку судебным разбирательством в случае необходимости.

Переговорная позиция США при заключении ПТС, как правило, основывается на обязательстве снять все барьеры в «практически всей» торговле готовой продукцией. Однако количественного измерения в процентах самого понятия «практически всей» не существует. Поэтому неопределенно и двусмысленно звучит аргумент американской стороны об исключении из договоренностей торговли сельхозпродукцией и текстилем на том основании, что на нее приходится всего 10% оборота готовой продукции.

ПТС США содержат более либеральные стандарты взаимной торговли, чем большинство ПТС, нотифицированных в ВТО.

Хотя два исключения по отдельным сельхозпродуктам хорошо известны. США исключили сахар из свободного обращения в зоне свободной торговли США–Австралия. А Южная Корея исключила рис из соглашения о свободной торговле с США. Кроме того, стоит указать и на то, что отсутствует полная либерализация в торговле фермерской молочной продукцией между США и Канадой.

Однако, кроме этих, практически все товары обсуждаются в ходе переговоров о преференциальной торговле.

Часть таможенных пошлин на товары отменяется сразу после заключения соглашения. В каких-то случаях переходный период может занимать до 15 лет. По особо чувствительным группам товаров либерализация может носить избирательный и частичный характер. Например, в соглашении о свободной торговле между США и Кореей приблизительно 95% двусторонней торговли потребительскими и промышленными товарами станет беспошлинной в течение трех лет после вступления в силу соглашения. Остальные 5% торговли станут беспошлинными через 10 лет.

Услуги

Другим важным приоритетом США на торговых переговорах является улучшение доступа к рынкам в торговле и инвестициях в услуги.

За последнюю четверть века на всех переговорах США продвигали вопросы либерализации в торговле продуктами в основных отраслях сферы услуг: финансы, страхование, телекоммуникации, экспресс-доставка почты. Для распространения принципа наибольшего благоприятствования на максимальный охват услуг США применяют так называемый негативный список для составления графика исполнения обязательств в сфере услуг. Партнеры США по переговорам о ПТС должны указать, какие конкретно сектора или виды услуг исключаются из действия соглашений. Всё остальное подпадает под действие обязательств по преференциальной торговле. Соглашения США–Корея о свободной торговле содержат исчерпывающие обязательства сторон по финансовым услугам, страхованию, телекоммуникациям и экспресс-доставке почты. Американцы считают это соглашение образцовым и хотели бы, чтобы в ТТП был достигнут именно такой стандарт.

Еще одним рычагом реформирования доступа к рынку в ходе переговоров по ПТС является позиция США по сокращению ограничений доступа к государственным закупкам. За основу берется Соглашение о госзакупках (СГЗ) ВТО. Однако СГЗ является плюрилатеральным соглашением и распространяется только на тех, кто его подписал. Только 5 из 21 страны АТЭС, например, подписали СГЗ: США, Южная Корея, Япония, Гонконг и Канада. Австралия, Чили, Китай и Новая Зеландия имеют статус наблюдателей.

В ходе переговоров по ПТС США стремятся включить нормы СГЗ в соглашения с тем, чтобы обеспечить американским компаниям недискриминационный доступ к контрактам на госзакупки партнерами по переговорам. Для стран, которые подписали СГЗ, в ходе переговоров по ПТС американцы добиваются расширения перечня госучреждений, к чьим тендерам допускаются американские поставщики услуг.

Инвестиции

Комплексная глава об инвестициях ПТС может служить заменой Двустороннего инвестиционного договора (ДИД), так же как положения ПТС по госзакупкам заменяют и дополняют обязательства, принятые в рамках СГЗ ВТО. ДИД – это типовое инвестиционное соглашение, выступающее инструментом защиты интересов частных американских инвесторов за рубежом. В США ДИД требует ратификации двумя третями сената. Получить такой результат трудно. Наоборот, ПТС требует простого большинства в конгрессе (в обеих палатах), которое достигается в рамках ускоренной процедуры. Вопросы, связанные с инвестициями, предполагают принятие на себя четырех обязательств: а) право на создание финансовых институтов или поставщиков услуг без ограничения на операции (без требований к функционированию, например, по количеству провайдеров, которым разрешена деятельность); б) требование по обязательному использованию или обязательной закупке (твердая доля в процентах) местной продукции; в) эффективная защита от экспроприации; и г) внятная процедура разрешения споров между инвестором и государством.

Охрана окружающей среды

Президент США Билл Клинтон в январе 1993 года создал новый стандарт в торговых переговорах, когда заявил, что НАФТА не будет реализована до тех пор, пока не будут учтены обязательства сторон в вопросах охраны окружающей среды и трудового законодательства. Канада и Мексика неохотно согласились поддержать соглашения с дополнительными обязательствами и отделением положений о разрешении споров от основного текста. Соглашения каждой стороны были дополнены соглашением о двустороннем сотрудничестве, нацеленным на формулирование активной позиции по противодействию злоупотреблениям в сфере трудового законодательства и охраны окружающей среды.

Надо полагать, что никаких проектов на основе взаимного сотрудничества не осуществлялось из-за нехватки целевого финансирования. Однако вопросы окружающей среды создали важный прецедент для будущих торговых соглашений США. Вопросы охраны труда также игнорировались на практике в течение многих лет.

Последующие ПТС США включали в основной части главу, посвященную вопросам окружающей среды. Соответствующие обязательства сторон рассматриваются через общие процедуры разрешения споров, что отличает их от механизмов НАФТА. В недавних ПТС с Колумбией, Перу и Южной Кореей содержатся новые обязательства в вопросах контроля вырубки леса и биомассы мирового океана, большей прозрачности в вопросах государственного регулирования, технической помощи и сотрудничества в контексте двустороннего соглашения по окружающей среде. 

США хотят распространить этот прецедент на главу об окружающей среде в ТТП. США особенно заинтересованы в консервации дикой природы. Они хотят заставить страны – члены ТТП принять национальные законы, меры регулирования, запрещающие торговлю через границы стран ТТП «продукцией, выращенной или вывозимой с нарушением национального законодательства, призванного защищать дикую природу, леса и продукцию Мирового океана. Некоторые из этих вопросов (незаконная вырубка лесов и торговля) уже включены в Соглашение о свободной торговле с Перу.

Интересы защиты

Как уже отмечалось, на торговые переговоры влияют политические ограничения. Следовательно, торговая либерализация часто осуществляется непоследовательно: два шага вперед, один шаг назад. В шаблоне для делегации США по переговорам о ПТС разрешается движение назад в двух областях: сельское хозяйство и текстиль/трикотаж.

Частичная либерализация в торговле сельхозпродуктами осуществляется через механизм квотирования уровня тарифа (КУТ). КУТ  объединяет два инструмента протекционизма – квоту и тариф. Можно сказать, что тарифная квота – это двухуровневый тариф: товар в объеме квоты облагается низким тарифом, а импорт в объеме, превышающем установленную квоту, облагается запретительным тарифом.

Соглашение о свободной торговле между США и Южной Кореей содержит значительное число КУТ. Тарифный план Южной Кореи содержит КУТ для 19 тарифных линий, включающих рыбу, цитрусовые, молоко, сыворотку, кукурузный крахмал, ячмень и т.п. Большинство КУТ (14 из 19) будут отменены в период от 10 до 18 лет, а 5 КУТ сохранятся, хотя сам размер квоты со временем возрастет. Тарифный план США аналогичен, он включает КУТ по 26 тарифным линиям и затрагивает чувствительные сектора производства – молоко, сливки, масло, сыворотку и сахар. Торговля этими товарами станет беспошлинной через 10 лет после начала функционирования ПТС. Соглашения о свободной торговле с Колумбией и Чили также включают КУТ по чувствительным товарам – сахару, говядине и молочным продуктам. Чили получила безлимитный доступ на рынок США по уровню тарифа, установленного механизмом КУТ, на четыре года со дня вступления соглашения в силу. По Соглашению о свободной торговле США–Австралия КУТ на сахар и молочные товары (сыр, молочный порошок, конденсированное молоко и сыворотки) полностью отменены на 12 лет. В Соглашении с Колумбией США предоставили квоту на экспорт сахара в объеме 50 тыс. т в год с последующим ежегодным ростом на 750 т. Квоты на мясо будут упразднены на 10-й год, на молоко и масло – на 11-й, на сыр – на 15-й.

Когда США предоставляют доступ к чувствительным секторам экономики в рамках ПТС, механизм всегда предусматривает постепенность снятия пограничных барьеров, а также иные механизмы по защите местных производителей от возможных болезненных скачков роста импорта. Предусматриваются специальные параграфы соглашений, позволяющие реагировать на внезапные скачки объемов путем возврата к уровню тарифа, предусмотренному режимом наибольшего благоприятствования (РНБ). Например, в Соглашении с Колумбией США предусмотрели такой параграф в отношении импорта колумбийской говядины. Меры, предусмотренные параграфом, начинают действовать при уровне импорта в 140% от тарифной квоты. В этом случае начинает применяться тариф в размере от 100 до 50% от разницы между тарифом, предусмотренным механизмом КУТ, и тарифом РНБ, в зависимости от продолжительности нарушения.

Что это означает для переговоров по ТТП? Если коротко, то чувствительные товары могут быть «на столе» переговоров, но с перспективой медленного и неохотного реформирования. Во многих случаях переговоры могут привести к обязательствам полного реформирования, этапы которого растянутся надолго либо приведут к частичной либерализации.

Текстиль и трикотаж – тоже сектора, где «золотой стандарт» шаблона США по переговорам о создании ПТС грубо не соблюдается. ПТС США постепенно упразднили относительно высокие американские тарифы, но требуют соблюдения правил страны происхождения товара (СПТ) и включения защитных параграфов на случай внезапного роста импорта. Что сводит на нет выгоды либерализации.

В Соглашении о свободной торговле с Южной Кореей США приняли обязательство о немедленном упразднении 61% тарифов на текстиль и трикотаж: 19% тарифов будет отменено через 5 лет, остальные – через 10. Южная Корея взяла обязательство немедленно отменить 72% тарифов, 13% – через три года, остальные 15% – через 5 лет.

Соглашение предусматривает защитную меру на случай резкого роста импорта сахара, по которой любая страна может перейти на тариф РНБ или приостановить дальнейшее снижение тарифов.

С точки зрения страны происхождения товара, США применяют так называемое правило «начиная с пряжи и далее» для импортируемого текстиля и трикотажа. По правилу «пряжи» трикотаж должен пройти тест на тройную трансформацию для получения преференциального доступа на рынок. Это означает, что производство волокна, его преобразование в материал и изготовление из него изделия должны происходить на территории одной из стран – участниц ПТС. Соглашение с Южной Кореей разрешает использовать правило «пряжи» с определенными допущениями: некоторые волокна, произведенные не входящими в соглашение странами, разрешается использовать на преференциальной основе, если ни в одной из стран – участниц ПТС их нет в достаточном для коммерческих целей количестве.

Практически целесообразным подходом к решению проблемы определения страны происхождения представляется последовательная гармонизация и снижение тарифов РНБ до уровня самого низкого странового тарифа. Этот подход будет достаточно трудно осуществить в ходе переговоров о ТТП из-за того, что большинство стран-участниц используют тариф РНБ в качестве защиты собственных отраслей от китайской продукции.

Запретные темы

В начале любых переговоров официальные лица США заявляют, что запретных тем нет и можно все изменять в процессе обсуждения. Не говорится, однако, о том, что «цена» изменения некоторых внутренних законов и правил США скорее всего недоступна для их торговых партнеров. Опыт в отношении ПТС с участием США четко указывает: США последовательно отвечали отказом на запросы партнеров изменить законы США в области антидемпингового регулирования и в сфере услуг применительно к трудовому законодательству.

Члены конгресса настаивают на том, что ни одно торговое соглашение, заключаемое США, не должно усложнять задачу национальных отраслей экономики по защите от импорта при помощи антидемпингового законодательства. Возрастающая избирательность при взимании пошлин, включая изменение стандартов при определении демпинга и размера ущерба, которые используются властями США при администрировании закона, – недоступны для корректировки и влиянию извне.

Чиновники США часто берут на себя обязательства не ослаблять антидемпинговые законы, собираясь занять соответствующую должность.  США проводят реформы, нацеленные на рост прозрачности и требования к отчетности для исполнения антидемпингового законодательства и практики применения. Никаких иных изменений в переговорах о ПТС по вопросам антидемпинга нет.

Другой ключевой «запретной» темой является иммиграционная политика, которую члены конгресса широко определяют как включающую вопросы временного предоставления рабочих услуг. Политические сомнения происходят из опасения, что временные рабочие останутся в США нелегально, несмотря на любые гарантии их возвращения, прописанные в ПТС. Острота проблемы нелегальной иммиграции в США, ее политический накал не позволяют законодателю абстрагироваться от нее при рассмотрении конкретных вопросов торговой политики из-за боязни быть обвиненными в поощрении нелегальной иммиграции. 

Проведенный анализ переговорной позиции США по заключению ПТС убедительно доказывает, что наличие четких утвержденных принципов и процедур, а также сформулированные национальные интересы в установочных документах администрации и конгресса США позволяют  переговорщикам более успешно достигать поставленных целей.

Варвара Константиновна Ремчукова – аспирантка МГИМО (У) МИД РФ, член совета директоров ЗАО «Независимая газета».