Андрей Загорский
Присутствие людей на Севере, их хозяйственная деятельность – фактор неизбежный.
В декабре 2013 года Российский совет по международным делам провел международную конференцию «Арктика: регион развития и сотрудничества». На конференции обсуждался широкий круг вопросов сотрудничества в регионе. Были подведены итоги двухлетней деятельности РСМД на арктическом направлении. Это и летняя школа в Архангельске на базе Северного (Арктического) федерального университета, и уникальная хрестоматия «Арктический регион: проблемы международного сотрудничества». И инвентаризация основных вопросов сотрудничества в Арктике, интерес к которым из года в год растет по мере нарастания темпов освоения региона.
Процесс рассмотрения
26 ноября 2013 года Дания, а 6 декабря Канада направили в Комиссию по границам континентального шельфа представления (у нас их чаще называют заявками) с обоснованием границ своего шельфа. Широкий резонанс вызвало заявление премьер-министра Канады Стивена Харпера, поручившего включить в «заявку» Северный полюс. В ноябре Пентагон обнародовал свою арктическую стратегию. На этом фоне мировые СМИ расценили декабрьское заявление Владимира Путина о необходимости завершить развертывание военной инфраструктуры в Арктике как новый виток в соперничестве в регионе.
Вопрос о том, кто утвердит свои суверенные права на Северном полюсе, порождает немало эмоций. Прежде всего в Канаде и России, где Северный полюс считают «своим». Однако желающим узнать ответ на этот вопрос придется запастись терпением.
Обращение в Комиссию по границам континентального шельфа – обычная процедура, позволяющая государствам реализовать свое право расширить границы шельфа за пределами 200-мильных исключительных экономических зон. Но пока свои претензии на морское дно в районе Северного полюса оформила только Россия.
В ноябрьской «заявке» Дании речь идет о границах шельфа Гренландии к северо-востоку от острова. Тогда же Копенгаген подтвердил намерение представить обоснование границ шельфа к северу от Гренландии – в направлении полюса. Аналогичным образом поступила Канада. В ее документе речь идет о шельфе в Атлантике. Решение вопроса о Северном Ледовитом океане отложено на более поздний срок.
И Канада, и Дания тем самым соблюли необходимые формальности, выигрывая время для обоснования будущих претензий.
Норвегия и США на Северный полюс не претендуют. Их шельф от него отделяют глубоководные районы Северного Ледовитого океана, которые при всем желании нельзя подвести под определение континентального шельфа, данное Международным судом в 1969 году и конкретизированное в Конвенции ООН по морскому праву (1982).
Так что к началу 2014 года в вопросе об арктическом шельфе ничто не изменилось. Дания и Канада продолжают изучать его. Российские ученые завершили обработку данных, собранных в последние годы. Скорее всего они будут представлены в комиссию в 2014 году. Но спешки здесь нет. В решении вопроса о границах континентального шельфа не важно, кто подал «заявку» первым, а кто – последним. Пока все представления не будут рассмотрены, окончательная ясность в решение этого вопроса внесена не будет.
Когда Дания и Канада положат свои карты на стол, их претензии, вероятнее всего, пересекутся с российскими. Но пройдет немало времени, прежде чем комиссия рассмотрит представленные данные и сформулирует рекомендации, на основе которых государства смогут установить окончательные границы своего континентального шельфа.
Ноябрьская «заявка» Дании – 68-я по счету в портфеле комиссии. Канадская – 70-я. За двенадцать лет с момента поступления первой, российской, «заявки» комиссия рассмотрела и вынесла рекомендации по семнадцати. По восьми созданы подкомиссии, изучающие представленные данные. Еще 45 «заявок» дожидаются своей очереди. Так что пройдут годы, прежде чем будут изучены еще не представленные документы Дании и Канады.
Окончательно картина прояснится только после оценки комиссией всех представленных данных. В 2003 году по итогам рассмотрения российской «заявки» она согласилась, что хребет Ломоносова, соединяющий российский, канадский и гренландский берега, имеет континентальное происхождение. Это гарантирует трем странам расширение границ континентального шельфа до 350 морских миль вместо сегодняшних двухсот. Но в этом случае их шельф будут отделять 500 с лишним морских миль.
Если же будет доказано, что хребет Ломоносова – не отдельно стоящий подводный хребет, а естественное продолжение континентальной окраины России, Канады и (или) Гренландии, то их претензии пересекутся в районе Северного полюса. Тогда возникнет необходимость договариваться о разграничении шельфа. И только после достижения договоренности государства смогут установить его окончательные границы, обязательные для всех других государств.
Кто претендует?
В 2008 году американская геологическая служба обнародовала данные, согласно которым в Арктике сосредоточено до четверти мировых неразведанных запасов нефти и газа. Считается, что более 80% этих запасов скрыто на арктическом шельфе. В общественном сознании эти цифры быстро превратились в четверть всех мировых запасов нефти и газа, все более доступных в условиях летнего сокращения площади арктического льда.
Отсюда рукой подать до расхожего представления о том, что теперь-то уж все государства – и арктические, и неарктические – ринутся делить богатства арктического шельфа. Кто-то называет 12 стран, претендующих на них, кто-то – 20, кто-то – еще больше. В этих списках неизменно фигурируют Китай, Япония, Южная Корея, страны Европейского союза и др. Вот только до сих пор непонятно, кто конкретно и на что конкретно претендует в Арктике.
Сторонников теории соперничества за обладание арктическими ресурсами ждет разочарование. Эти ресурсы намного скромнее представлений о них. Их добыча затруднительна и затратна, и в ближайшее время они вряд ли будут востребованы мировым рынком. Наконец, международное право не оставляет места для споров о правах на ресурсы арктического шельфа.
В оценках углеводородных месторождений Арктики речь идет о неразведанных, то есть предполагаемых запасах. Даже если принять эти оценки за чистую монету, то с учетом уже разведанных мировых запасов потенциал Арктики окажется намного более скромным: примерно 6,5% по нефти и около 24% – по газу (без учета сланцевых источников).
Стоимость добычи в арктических условиях, высокие риски (климатические, погодные, экологические и др.), удаленность и неразвитость береговой инфраструктуры, дефицит трудовых ресурсов – все эти обстоятельства снижают инвестиционную привлекательность шельфовых арктических месторождений. Так что интерес к ресурсам морской Арктики, мягко говоря, сильно преувеличен.
Наконец, практически все предполагаемые углеводородные месторождения в морской Арктике сосредоточены в исключительных экономических зонах. После же завершения процесса установления внешних границ континентального шельфа все месторождения в Арктике окажутся на шельфе прибрежных стран. Им и принадлежат права на их разведку и разработку.
Ни одно государство не оспаривает права арктических прибрежных стран в их исключительных экономических зонах. Никем не ставится под сомнение их право расширить границы континентального шельфа за пределы этих зон, если при этом будут соблюдены процедуры, предусмотренные Конвенцией ООН по морскому праву (обращение в комиссию).
 |
| Бурим, добываем... Лишь бы не было беды.
Фотографии предоставлены администрацией национального парка «Русская Арктика» |
Это обстоятельство не мешает компаниям третьих стран принимать участие в различных видах экономической деятельности в Арктике, включая разведку и разработку углеводородных ресурсов – с согласия и с соблюдением законов прибрежных государств. Поэтому торг чаще всего идет о нахождении взаимоприемлемого баланса между условиями работы на шельфе, которые формулируют прибрежные страны, и условиями, приемлемыми для энергетических компаний, независимо от места их прописки.
Все сказанное в полной мере относится к Китаю, который проявляет осторожный интерес к Арктике, неизменно подчеркивая приверженность нормам международного морского права, в том числе определяющим границы суверенных прав и юрисдикции прибрежных арктических государств.
Россия по праву гордится обладанием большей частью ресурсов региона. В зоне ее юрисдикции в Арктике находится, по оценкам, более половины предполагаемых запасов нефти и почти все (95%) запасы газа. Вторым крупным обладателем арктических ресурсов являются США, на которые приходится около 40% предполагаемых запасов нефти. Так что вопрос о разработке ресурсов арктического шельфа – это почти исключительно вопрос о том, как Россия и США распорядятся здесь своими суверенными правами.
Северный морской путь: интернационализация?
Правовые режимы морских пространств в Арктике, права и обязанности прибрежных и третьих стран ясно определены нормами международного права. Здесь практически не осталось нерешенных вопросов разграничения морских пространств. Открытым остается только вопрос о морской границе Канады и США. Россия в этом смысле находится в комфортном положении: у нее нет споров с соседними государствами – Норвегией и США.
В соответствии с нормами международного морского права и арктические, и неарктические страны имеют право на свободу судоходства в открытом море и полетов в воздушном пространстве, в том числе в переделах исключительных экономических зон, на «мирный проход» через территориальное море прибрежных стран и «транзитный проход» через проливы, используемые для международного судоходства. Если бы не арктические льды, суда под любым флагом беспрепятственно плавали бы на большей части акватории российского Северного морского пути и канадского Северо-Западного прохода.
Спорным в отношениях Канады и России с другими морскими державами является лишь вопрос о правомерности отнесения ими тех или иных акваторий, включая ряд проливов, к внутренним водам. Этот вопрос мог бы стать камнем преткновения, если бы не арктические льды.
В силу климатических особенностей в Арктике есть специфика применения общих норм международного морского права. Согласно ст. 234 Конвенции 1982 года, в акваториях, большую часть года покрытых льдом, прибрежные государства в интересах предотвращения загрязнения морской среды могут вводить в пределах своих исключительных экономических зон недискриминационные меры регулирования судоходства. То есть конвенция ставит природоохранную юрисдикцию прибрежных государств в покрытых льдами районах Северного Ледовитого океана выше принципа свободы судоходства.
Канада установила особые правила судоходства в своих арктических водах в пределах 100-мильной зоны в 1970 году. Сейчас эти правила действуют в пределах всей 200-мильной зоны страны. Примеру Канады последовал Советский Союз. Правом устанавливать особые правила судоходства в арктических водах пользуется и Россия. Именно на ст. 234 Конвенции по морскому праву опираются соответствующее российское законодательство, обновленное в 2012 году, и принятые в 2013 году Правила плавания в акватории Северного морского пути.
Хотя ряд государств (США, Норвегия, Европейский союз, страны, проявляющие интерес к арктическому морскому транзиту) последовательно отстаивают принцип свободы судоходства, они не оспаривают право России и Канады применять положения ст. 234 в арктических водах. Ситуация может измениться, если когда-нибудь Северный морской путь и Северо-Западный проход будут свободны ото льда на протяжении если не всего года, то по крайней мере его большей части.
Милитаризация Арктики
Ожидание предстоящей «битвы» за ресурсы Арктики породило ажиотаж вокруг опасности милитаризации региона. В последнее время он несколько спал, но сама тема не ушла в прошлое, несмотря на отсутствие причин для драматизации обстановки в регионе.
Здесь нет поводов для межгосударственных конфликтов – неразрешимых споров о разграничении морских пространств или о правах на месторождения. Если не считать российского Северного флота, у арктических стран здесь нет ни развернутых военно-морских соединений, ни планов по их развертыванию. В то же время возрастает актуальность новых проблем в области безопасности.
По мере расширения экономической деятельности возрастает вероятность техногенных катастроф, разливов нефти, возникновения чрезвычайных ситуаций, загрязнения морской среды. Поэтому все большее внимание в Арктике уделяется вопросам безопасности судоходства, поиска и спасания, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Прогнозируется нарастание рисков, связанных с незаконной миграцией, организованной преступной деятельностью, террористическими актами.
Неудивительно, что программы военного строительства и развития гражданских служб арктических стран нацелены на формирование потенциала для решения новых для региона проблем, в том числе на основе сотрудничества. Речь идет о наращивании сил и средств для отслеживания оперативной обстановки в арктических акваториях, патрулирования сухопутной территории и прилегающих акваторий в Арктике, оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации.
Страны Арктического совета делают первые шаги по налаживанию сотрудничества на этих направлениях. В 2011 году подписано соглашение о сотрудничестве в области поиска и спасания с воздуха и на море, проводятся совместные учения. В 2013 году подписано соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике. Обсуждаются вопросы сотрудничества в сфере предотвращения нефтеразливов. С 2012 года проводятся ежегодные встречи начальников генеральных штабов стран Арктического совета. Россия, Норвегия и США проводят в Арктике совместные учения по реагированию на чрезвычайные ситуации.
Примером политики, нацеленной на сотрудничество, а не на конфронтацию в Арктике, стала обнародованная в 2013 году арктическая стратегия Пентагона. Она опирается на вывод о том, что военные угрозы в Арктике находятся на «относительно низком уровне». Основные проблемы здесь связаны с необходимостью обеспечения безопасности человека и окружающей среды, реагирования на чрезвычайные ситуации.
Пентагон исходит из отсутствия необходимости в развертывании дополнительных сил в Арктике. В последние два года США перестали проводить военные учения на Аляске. Пентагон исходит из того, что оптимальный способ решения проблем безопасности в Арктике – укрепление сотрудничества с партнерами, включая Россию.
Россия и США: конкуренты или партнеры?
Если отложить в сторону вопросы военно-стратегической деятельности в Арктике – они регулируются договоренностями России и США о поддержании стратегической стабильности, – у двух стран много поводов для сотрудничества в регионе и практически нет серьезных противоречий.
Между Россией и США исключены споры о разграничении морских пространств, включая шельф. Линия разграничения в Северном Ледовитом океане проведена ими в соглашении 1990 года. Правда, 24 года оно применяется на временной основе. В интересах юридического закрепления согласованной линии России давно пора поставить точку в этой истории и ратифицировать соглашение 1990 года. Тем более что это является одним из условий продолжения рассмотрения российской «заявки» на арктический шельф.
Россия и США заинтересованы в регулировании судоходства в Беринговом проливе, который постепенно превращается в узкое «бутылочное горлышко» трансарктических морских коммуникаций. Наши страны объединяет заинтересованность в сохранении и рациональном использовании рыбных запасов Берингова, а в перспективе и Чукотского морей. В интересах России и США исключить появление в центральной части Северного Ледовитого океана района нерегулируемого рыбного промысла, непосредственно примыкающего к границам их исключительных экономических зон.
Сохранение арктических экосистем, совместные научные исследования, взаимодействие сил береговой охраны, отработка совместных действий по спасанию на море и реагированию на чрезвычайные ситуации – на этих и других направлениях потенциал для сотрудничества наших стран намного больше существующих сегодня заделов. Арктический регион преобразился за последние двадцать с лишним лет. Из арены противостояния времен холодной войны он превратился в регион растущего сотрудничества. Все арктические страны существенно сократили развернутые в регионе военные силы. Созданные в 1990-е годы региональные организации – Арктический совет, Совет Баренцева/Евроарктического региона – вносят существенный вклад в развитие двустороннего и многостороннего сотрудничества, реализацию совместных проектов устойчивого развития, в том числе в российской арктической зоне.
Тенденция к сотрудничеству арктических и неарктических государств преобладает и сегодня, когда они ищут общие ответы на новые вызовы, перед которыми их ставит теплеющая, но не менее суровая Арктика.
