Булат Исенжулов
Президенту Саркози административная реформа доставляет много хлопот. Но обойтись без нее нельзя.
Фото Reuters
Когда с вертикалью власти очевидные проблемы, вряд ли можно переоценить актуальность децентрализации для России. Однако история учит, что во всех странах политик, бравшийся за децентрализацию, неизменно подвергался ожесточенной критике со всех сторон. Именно поэтому такие люди заслуживают уважения хотя бы потому, что из их ошибок нам предстоит извлечь свои уроки.
Во Франции основные реформы по децентрализации начались в 1982 году, но французские ученые единодушны в том, что у их истоков находился основатель Пятой республики Шарль де Голль. Придя к власти в 1958 году, он сделал управленческую вертикаль более жесткой. Несмотря на относительно успешное десятилетие экономического и политического развития при де Голле, желаемого экономического оживления не последовало.
Вероятно, великого политика отличает способность не довольствоваться малым и признавать свои ошибки. Де Голль мог и дальше почивать на лаврах «национального лидера» и заниматься более понятной избирателю деятельностью. Но, поняв бесперспективность дальнейшей централизации и не перекладывая проблемы внутренней политики на плечи своих преемников, после 10 лет нахождения у власти он признал: «Многовековое усилие по укреплению централизации, которое долгое время было необходимым нашей стране для того, чтобы осуществлять и поддерживать ее единство, несмотря на различия между присоединявшимися к ней провинциями, отныне уже не является необходимым. Напротив, именно региональная деятельность представляется отныне движущей силой ее [Франции] завтрашней экономической мощи».
В марте 1968 года де Голль обозначил принципиально новый в истории Франции подход к развитию государства. Но стороннику административной централизации, каковым де Голль был всю жизнь, очень трудно было представить, каким образом можно на практике реализовать подобные планы. А политические и социальные потрясения 1968 года привели к тому, что спустя год он добровольно ушел в отставку. Еще через год Шарль де Голль умер, сохранив уважение французов и всего мирового сообщества теперь уже навечно в истории.
1982 год считается годом начала настоящих реформ по децентрализации, которые проводил в первые годы президентства Франсуа Миттерана министр внутренних дел Гастон Деффер – социалист и последовательный антикоммунист по убеждениям. Законы Деффера 1982 и 1983 годов ограничивали права префектов, стоящих во главе регионов и назначаемых из центра, и наделяли широчайшими полномочиями регионы, департаменты и коммуны. Причем одним из железных правил реформ было обеспечение передаваемых из центра полномочий соответствующими финансовыми ресурсами. По мнению французских аналитиков, эта реформа стала «самой важной французской административной реформой со времен Наполеона».
Деффера много критиковали неоголлисты, утверждавшие, что в процессе стремительной децентрализации окраинные регионы вообще отпадут. Поразительно, как однообразна и убога фантазия у противников децентрализации во всем мире! В России подобные голоса не смолкали никогда. Однако люди на местах во Франции были довольны. Выигрывали все: у центра становилось меньше забот – сокращался аппарат чиновников, окраины обретали ответственность.
«Гений децентрализации», как прозвали Деффера его сторонники, умер в мае 1986 года, вернувшись с шумного партийного собрания марсельских социалистов.
Следующий этап децентрализации связывают с именем премьер-министра Франции начала 2000-х годов Жан-Пьера Раффарена. «Децентрализация – это не разделение власти, а воплощение ответственности каждой из ее составляющих, – сразу заявил о своем кредо Раффарен. – В центре децентрализации человек. Она делается для граждан, а не для политиков». В прошлом политик местного масштаба, он знал, о чем говорил. «Наша республика устала. Ей не хватает живых сил с мест, из провинции. А децентрализация – это баллон с кислородом».
Концепция разделения власти, представленная премьер-министром, предполагала два уровня – «государство–регионы» и «департаменты–коммуны». Кроме того, рассматривалась амбициозная программа перевода всей государственной административной машины Франции на электронную систему работы с населением на основе Интернета. Раффарен объявил, что с 2007 года все государственные службы Франции будут работать в электронном режиме и фактически прекратят использование бумаг и бланков для официальных документов. При этом экономия госбюджета оценивалась в 7 млрд. евро.
Раффарену не суждено было наблюдать плоды своих усилий. Да и сами усилия не дали ожидаемого результата. Имея почти 70-процентный рейтинг поддержки у французов, он быстро и благополучно его растерял. Раффарен заявлял, что каждый из министров должен ежемесячно проводить в глубинке неделю, словно это могло иметь решающее значение в успехе реформ. За многочисленные вояжи по провинциям его самого прозвали «Раф-путешественник». Его понимание реформ, к сожалению, исчерпывалось возможностями Интернета, а популизм без результатов простителен только оппозиционным партиям. Согласно опросам общественного мнения, Раффарен заслужил славу одного из самых непопулярных французских политиков со времени основания Пятой республики (1958). Он был сменен на своем посту при нынешнем президенте Франции Николя Саркози, который благоразумно предпочел менее хлопотные приоритеты.
Но реформы не прошли даром. Сегодня французские народные избранники на местах распоряжаются детскими пособиями (политика Франции по повышению рождаемости – одна из эффективнейших в мире) и пенсионным обеспечением. Его размеры определяет государство, но, если депутаты на местах считают, что пенсий недостаточно для нормальных условий жизни, в местном бюджете изыскиваются средства, чтобы старикам три раза в день носили домой бесплатное питание. Местные власти содержат школы и колледжи, кроме частных и религиозных. Государство отвечает за учебные программы и набор персонала. Оборонная, внешняя, культурная, финансовая и индустриально-экономическая политика остается во Франции за государством. Каждый налогоплательщик знает, сколько платит государству, а сколько местному департаменту. С децентрализацией доля местных налогов поднялась, но многие полагают, что в конце концов это на пользу налогоплательщикам, которые, впрочем, всегда остаются недовольны эффективностью расходования местных бюджетов.
Конечно, не все проблемы государственного обустройства во Франции решены. Жесткая французская бюрократия – а она местами сохранилась – подчас обнажает «национальные комплексы», если судить, например, по тому, с какими упорством и бескомпромиссностью отстаиваются преимущественные права собственных граждан в смешанных межгосударственных браках. Даже в ущерб интересам детей. Политика опекунских служб наглядно отражает беспокойство французов и других европейцев за свою идентичность, хотя вся история Европы основана на смешении народов и культур. Формы и процедуры принятия решений зачастую сохраняют устойчивую приверженность консервативным традициям вопреки либеральным помыслам.
Процессы децентрализации, которые французы начинали впервые в Европе, продолжаются с переменным успехом на континенте. Сегодня такие государства Европы, как Швеция, Португалия, Греция, пошли еще дальше по пути децентрализации. Идеи фискальной автономии, когда региональные бюджеты формируются из налогов, собираемых на местах и остающихся в местном бюджете, а не за счет вливаний из центра, прочно прижились на Европейском континенте. Местные власти, по мнению европейских чиновников, должны нести ответственность не только перед избирателями, но и перед налогоплательщиками.
Какие же уроки нам можно извлечь из французского опыта? И в чем между нашими странами различия, которые следует учесть?
Франция начала свои реформы, юридически являясь крайне унитарным государством с сильной бюрократией. Достаточно сказать, что институт префектов, стоящих во главе регионов и назначаемых из центра, до сих пор формально сохранен – и через десятилетия после начала реформ многие признают это разумным решением. Россия же формально провозгласила федерализм еще с 1917 года. Но наши традиции славятся пропастью между конституционными нормами и реальной действительностью. Ведь недаром «самой демократической Конституцией» в современной отечественной истории еще недавно считалась сталинская. Поэтому законодательные возможности по децентрализации Россией в известной степени уже исчерпаны. Многие законы приняты, но не работают. Кроме того, несравнимы масштабы территорий наших стран, чтобы проводить прямые аналогии.
Неудивительно, что поиски эффективности государственного управления в России в последние 10 лет традиционно происходят в противоположном направлении – жесткой централизации. Об этом свидетельствуют отмена выборов губернаторов, введение института полпредов (аналога французских префектов) и даже попытки покуситься на выборы мэров. Очевидная разнонаправленность процессов в России и Франции не вызывает энтузиазма.
Но опыт Франции показывает, что децентрализация – это не игрушка для политиков. Это серьезная сложнейшая наука, не прощающая поверхностного подхода, популизма и нерешительности. И политическая принадлежность не дает понимания того, каким образом необходимо пользоваться этим мощным и умным оружием. По иронии судьбы противниками децентрализации во всем мире традиционно выступали и коммунисты, и правые консерваторы, не говоря уже о радикалах всех мастей. А звание либерала никому еще не гарантировало непременный успех на этом поприще. Следует признать, что решения по эффективной децентрализации выходят за рамки понимания политиков и находятся в сфере государственного менеджмента, с точки зрения которого ценности не размениваются из соображений политической целесообразности, а служат долгосрочным целям общества.
Как считают некоторые эксперты во Франции, именно реформы по децентрализации стали причиной роста коррупции на местах, что дало сильные аргументы противникам этого курса. С другой стороны, в России мы наблюдаем колоссальную коррупцию и без всяких реформ. Причем подавляющая ее часть в количественном выражении процветает именно на федеральном уровне. Так что хуже для нас уже точно не будет┘
