Децентрализация для России: тезисы Константина Ремчукова

Урбанизированные районы – дело хорошее. Но они не должны быть островками в окружении пустоты.
Фото Интерпресс/PhotoXPress.ru

Становление территориальной структуры экономики большинства развивающихся стран до недавнего времени происходило под преимущественным влиянием теорий так называемого «развития сверху». Основные принципы этого подхода содержались в «теории несбалансированного развития» А.Хиршмана, «теории кумулятивной причинности» Г.Мюрдаля, концепции «центр–периферия» Д.Фридмана, «теории поляризованного развития» Ф.Перру. Эти авторы исходили из того, что развитие, спонтанное или индуцированное, начинается в одном или нескольких динамичных секторах или районах. И уже оттуда путем «эффекта распространения» («spread effect») импульс развития передается в другие сектора и регионы страны. Не случайно поэтому основной упор в этих теориях делался на городское, промышленное, капиталоемкое развитие, современную технологию и максимальное использование внешней экономии и экономии на масштабах. Достижение этих целей предполагало необходимость создания крупных инвестиционных проектов; развитие центров функциональной и территориальной интеграции; рост государственных и частных организаций, осуществляющих «передачу развития» через эти интеграционные центры; наличие крупных перераспределительных механизмов; устранение экономических, социальных, культурных, политических и инстуциональных барьеров, препятствующих передаче импульсов регионального роста. Конечной целью развития для каждого региона провозглашалось достижение высокой степени индустриализации и урбанизации путем возрастающего использования капитала, технологии, энергии, эффекта агломерации по аналогии с наиболее развитыми странами.

Существуют и иные причины высокого уровня централизации в большинстве стран с переходной экономикой. Во-первых, глубоко укоренено представление, что основная ответственность за экономическое развитие и «строительство нации» лежит на государстве. Следствием этого явилась сверхконцентрация власти в руках центральных министерств и ведомств. Во-вторых, при слабом развитии демократии центральное правительство стремилось обеспечить абсолютный контроль над местными властями. В-третьих, на социальные расходы, обладающие большим потенциалом к развитию децентрализации, приходится меньшая доля государственных ассигнований. В-четвертых, большинство стран отдают предпочтение в социальных расходах городским, урбанизированным районам, крупным престижным проектам, являющимся прерогативой центральных, а не местных властей (городской госпиталь, а не деревенская клиника, элитный университет, а не сельская школа). В-пятых, структура и формы иностранной помощи ориентированы прежде всего на строительство крупных объектов инфраструктуры и оборонного комплекса. Лишь 15% иностранных кредитов идет в социальный сектор, и только 6,5% от общей величины официальной помощи идет на проекты, которые могут быть реализованы на местах.

В последние годы во многих развивающихся странах стал нарастать интерес к децентрализации и передаче властных полномочий на уровень штатов, провинций, регионов, дистриктов, местных властей и даже частных неправительственных организаций. Этот интерес был обусловлен четырьмя группами причин. Во-первых, он был обусловлен разочарованием результатами в высшей степени централизованного планирования и контроля за социально-экономическим развитием. Во-вторых, он был вызван требованиями политики роста с учетом обеспечения эгалитарных целей развития (growth with equity) и внедрением новых способов управления программами социального развития. В-третьих, явился результатом осознания политиками, что по мере усложнения обществ и расширения функций правительства все сложнее обеспечивать эффективное планирование из одного центра. В-четвертых, кардинально изменились основные направления и приоритеты политики развития. Сама концепция развития была выведена за пределы простой максимизации ВВП и даже за пределы экономического роста как первейшей цели. Плановики и политики начали осознавать, что развитие требует «фундаментальной трансформации социальной, экономической и политической структур, позволяющих бедным людям помогать самим себе увеличивать производительность и доходы».

Наиболее признанным является следующее определение децентрализации. Под децентрализацией понимается передача ответственности за планирование, управление, мобилизацию и распределение ресурсов с уровня центрального правительства и центральных ведомств на уровень региональных подразделений правительства, нижестоящих государственных органов, полугосударственных организаций и корпораций, региональных территориальных и функциональных служб, неправительственных и добровольных общественных организаций.

Различают четыре основные формы административной децентрализации: деконцентрация, делегирование, деволюция (разгосударствление) и дебюрократизация. Под деконцентрацией понимается перераспределение административной и исполнительной ответственности на более низкий уровень правительственной иерархии, как правило, за пределы столичного города. Делегирование предполагает передачу центральным правительством некоторых специфических функций как по принятию решений, так и по управлению организациями, не являющимися частью правительственных структур (государственными корпорациями, агентствами регионального развития, полугосударственными учреждениями). Принцип делегирования исходит из повышения эффективности деятельности за счет преодоления подчас неэффективной государственной процедуры принятия решений. Деволюция (разгосударствление) представляет собой более зрелый процесс передачи, а не просто делегирования специфических функций и ресурсов на более низкий уровень управления (местным властям). При этом центральное правительство оставляет за собой консультативные и наблюдательные функции. Дебюрократизация состоит из непосредственной передачи государством прямой ответственности за тот или иной участок деятельности добровольным и частным организациям и группам.

Децентрализация ведет к дезагрегированию программных показателей применительно к конкретным регионам, что позволяет, с одной стороны, лучше адаптировать национальную стратегию развития к местным потребностям, а с другой – создать предпосылки для уточнения самих этих местных потребностей. Перевод столичных чиновников на периферию ведет к повышению качества составления и реализации региональных программ, росту квалификации местного управленческого персонала в таких областях, как эксплуатация дорог и капиталовложения в инфраструктуру отдаленных районов. Возрастает и эффективность работы центрального аппарата за счет высвобождения от рутинных операций и функций. Повышается вовлечение в процесс принятия решений различных политических, религиозных и этнических групп, что ведет к подрыву монопольного влияния местных элит, часто саботирующих национальную региональную политику и интересы беднейших групп в сельских общинах.

Большинство стран с переходной экономикой провозгласило децентрализацию в качестве национальной цели развития. Однако воплощение этой цели сталкивается с целым рядом трудностей. С организационной точки зрения чаще всего происходит дублирование функций путем создания еще одной организации, занимающейся той же самой проблемой. Наблюдаются противоречия в отношениях между местными властями и агентствами регионального развития, как правило, носящими отраслевой характер (например, по развитию водных или энергетических ресурсов). С точки зрения управления, ориентированного на достижение конкретного результата, лишней потерей времени представляется процесс привлечения к обсуждению различных групп населения. Да и сами методы выявления местных интересов, приоритетов, отбора и размещения проектов крайне неотработаны и сводятся к стандартному согласованию бюджетных показателей. Наблюдаются проблемы и с информационным обеспечением местных программ из-за неадекватной статистики. Сильна конкуренция между государственными и частными организациями, действующими в регионе, за контроль над ресурсами.

Без реформы существующих властных структур невозможно обеспечить резкое повышение эффективности от мероприятий по децентрализации. Если власть концентрируется в руках элит, как это фактически имеет место в большинстве развивающихся стран, процесс децентрализации может привести к дальнейшей концентрации власти в руках именно этих элит, но уже в регионах, а не в руках более представительных общественных сил, как это задумано самой теорией децентрализации.