Сергей Степашин
Исполнительная власть должна быть под контролем.
Фото Романа Мухаметжанова (НГ-фото)
В одном из недавних романов Дмитрия Быкова юный герой, занятый поиском работы, выслушивает советы бывалого человека. Мол, вам бы научиться какому-нибудь учету и контролю, про которые столько сейчас шума. Дескать, власти помешаны на контроле, и это будет единственным, что важно всегда, ибо ничего другого они не могут – так что трудоустраиваться надо «куда-нибудь по счетной части».
Могут спросить: у нас что, председатель Счетной палаты Российской Федерации – мазохист? Усердно цитирует издевку над своим ведомством.
Не над своим!
Золотое дно и Медный бунт
Рекомендация была произнесена в советские годы. И как бы ни называли тогда высший контрольный орган страны, не был он порождением представительного органа власти и обслуживал не государство как одного из игроков рынка – не существовал он тогда, – а номенклатуру. Как, впрочем, все идентичные ведомства в дореволюционной России: они тоже никем не избирались, блюли не эффективность использования денег налогоплательщиков, а интересы царского двора, первое лицо которого было крупнейшим собственником в стране. Так у нас повелось исстари. Царь Алексей Михайлович Романов, учредивший в 1656 году Счетный приказ – первый прообраз Счетной палаты, – поручил руководство этим органом своему тестю, боярину Милославскому, управлявшему одновременно и царской казной. Иначе говоря, министру финансов доверили контролировать самого себя. Да это же золотое дно! Натурально, дело кончилось хаосом государственных финансов, который завершился народным восстанием, известным как Медный бунт.
Ну а что Счетная палата нынешней России? Автор не станет докучать читателю резонерскими разъяснениями ведомственного характера, что, мол, Счетная палата формируется представительной ветвью власти – парламентом. И что, следовательно, по поручению избравших его граждан следит за правильностью и результативностью использования их налогов и государственной собственности. И что, по понятным причинам, она независима от тех, кто осуществляет такое использование, то есть от органов власти исполнительной. И что, наконец, она – единственный контрольный орган, прописанный в Конституции страны.
А какое место этот государственный орган занимает в реализации естественной потребности общества докопаться до «золотого дна» в двух его ипостасях? Во-первых – до неиспользуемых или используемых неэффективно национальных ресурсов. А во-вторых – до «золота», намытого неправедным путем. В обоих случаях – дабы упредить нежелательные «медные бунты».
Контроль vs. демократия?
В средневековой Франции пергаментный свиток о заключении сделки разрывали на две части. Если что, соединяли, дабы восстановить обстоятельства дела. Свиток по-французски – role. Его половина – contre-role. Так в мировой обиход вошло слово «контроль».
Любезное Отечество наше на известном этапе своей истории пополнило это понятие. Обогатило его, к примеру, надзором за собственными гражданами. В нынешней России контроль за умами сменился контролем за финансами. То есть опять же на кону нечто властно-принудительное. К тому же лидеры общественного мнения, конечно же, отмечают требование власти усилить контроль за реализацией ее бюджетных решений, национальных программ, ряда мегапроектов, активизировать борьбу с коррупцией. Иными словами, запрос государства на более жесткий контроль лишь актуализируется.
В либеральном сегменте нашей публичной жизни задаются вопросом: а насколько уместна такая функция в государстве, строящем гражданское общество? Насколько усиление государства, в том числе его контрольных полномочий, совместимо с демократией? Следует ли признавать контрольные органы частью демократических институтов государства? И что, по мере укрепления этих институтов функция контроля будет отмирать, оставаться неизменной или┘?
Или!
Долгое время бытовало представление: сам по себе человек добродетелен, но его губит среда.
Какая такая среда погубила упоминавшегося выше боярина Милославского, если он был сам себе хозяин? И почему законодательство царской России различало два вида взяточничества – мздоимство и лихоимство? В первом случае чиновник брал за то, что и так должен был сделать. Во втором – за то, чего делать нельзя. В «Доходном месте» Островского выпукло показано: мздоимство – нормальная корпоративная мораль чиновничества. Косо смотрели на лихоимца.
В советские годы главным «паханом» было государство, поэтому украсть у него – как тогда говорили по иному поводу – было «делом чести, доблести и геройства».
Ныне экономика, да и общественная мораль, истачивается монументальной коррупцией.
Все это говорит в пользу справедливости современных исследований: в человеке таятся разнородные начала, тяготеющие как к добру, так и ко злу. Из таких «человеков», если отбросить утопию, и состоит демократическое государство.
Демократическая власть обязана сама заботиться о том, чтобы государство не переродилось в автократию, тоталитарный режим или охлократию. Вот почему один из базовых принципов демократического устройства – внешний, в том числе и общественный, контроль за ее деятельностью. Его ослабление ведет к деградации демократической власти. Не так ли произошло в ходе приватизации 1990-х, которую лауреат Нобелевской премии по экономике Джозеф Стиглиц назвал «величайшим надувательством, обогатившим немногих и разорившим всех»?
Стыковка функций
По крайней мере в сфере финансов российское общество продвинулось изрядно на пути формирования независимого, внешнего контроля за государством. Наученное опытом первого этапа приватизации, оно простимулировало решение Госдумы об учреждении в 1995 году Счетной палаты. В стране стало утверждаться осуществление от имени общества независимого от исполнительной ветви власти внешнего контроля за ее деятельностью по использованию общественных средств и ресурсов.
По мере освоения этой функции изначально заложенный Конституцией вектор – финансовый контроль – неизбежно привел к пониманию, что это лишь часть общего, системного понятия – «государственный аудит». В отличие от ведомственного, внутреннего контроля, когда соответствующие подразделения органов исполнительной власти проверяют свои нижестоящие организации, государственный аудит «экзаменует» проекты федерального бюджета, сопоставляя их с национальными стратегическими целями. Соответствующие замечания Счетной палаты рассматриваются парламентом наряду с самим проектом. Государственный аудит пропускает сквозь экспертные жернова проекты федеральных законов, влекущих за собою расход бюджетной копейки, равно как и проверяет их на коррупциогенность. Он выступает своеобразным «дознавателем» эффективности да и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной собственности.
Но не этот круг задач государственного аудита – в общем-то, ожидаемых, – а стыкующаяся с ними его социально-нравственная функция побудила академика РАН Геннадия Осипова констатировать: государственный аудит – специфическая социальная деятельность общества, которая происходит на стыке экономики, конституционного права и социологии. Эта деятельность, подчеркивает академик, развивает уже заложенную в Основном законе идею государственного аудита как конституционно установленного института внешнего контроля за использованием общественного достояния.
Цена материальная и социальная
Государственный аудит возникает как институциональный отклик на изменение представлений об иерархии взаимоотношений между государством, обществом и человеком. В современных обществах государственный аудит дополняет существующий издавна контроль государства за гражданами механизмами контроля от имени граждан за эффективностью работы самого государства.
В нынешней России общество неизбежно сталкивается с необходимостью решать философские вопросы о мере справедливости и пользы, о критериях «правильности» существующих институтов, о принципах справедливого распределения общественного богатства. Тем более что опыт шоковых преобразований начала 90-х годов XX века еще раз подтвердил старую истину – в деле социальной инженерии средства так же важны, как и цели. Скажем, оценивая в человеческих жизнях цену советского «экономического чуда» 30–50-х годов прошлого века, достигнутого внеэкономическим принуждением к труду, менее эффективного расходования ресурсов трудно представить.
Государственный аудит во главу угла ставит вопрос о соотнесении целей и средств социально-экономических преобразований и уделяет особое внимание анализу «социальной цены» разного рода реформ и стратегий.
Как отмечал нобелевский лауреат по экономике Фридрих фон Хайек, «экономическая проблема возникает, как только различные цели начинают конкурировать за имеющиеся ресурсы». Отсюда центральной задачей государственного аудита становится осуществление роли особого инструмента оптимизации социально-экономических решений государства в условиях ограниченности общественных ресурсов.
 Многолико-безликая бюрократия к динамичному развитию не склонна. Фото Сергея Приходько (НГ-фото) |
Инерция – значит патернализм
Для России возвращение «сильного государства» является сегодня одним из необходимых условий успешного социально-экономического развития, обеспечения перехода к инновационной модели экономики. Тут важно учитывать социально-психологические аспекты этого процесса. В силу трудностей и противоречий периода 90-х годов для значительной массы населения сегодняшнее усиление государства видится главным образом в контексте расширения его социальных функций – как возможность получить, наконец, справедливое «воздаяние» за перенесенные страдания. Но такие социальные ожидания повышают риск попадания государства в ловушку патернализма. А патерналистское общество стремится избегать инноваций, поскольку они ведут к нарушению привычного порядка и сложившихся традиций. В результате возникает механизм «отрицательного отбора», который автоматически выбраковывает всех тех, кто способен к инновациям, что приводит к сокращению ресурсных возможностей для перехода к экономике будущего. Только на базе правильного баланса традиций и «модерна» можно построить успешную траекторию развития страны и сохранить свою национальную идентичность. Государственный аудит играет важную роль в обеспечении этого баланса.
Дееспособный, современный, обладающий уникальными информационными ресурсами институт государственного аудита способен выполнять как регулятивные, так и конструктивные функции, помогая государству и обществу не только в проведении эффективных институциональных изменений, но и в выборе перспективных траекторий развития страны. Различные методики и исследовательские подходы, используемые счетными палатами, например, для проведения аудитов эффективности, могут быть настроены на обнаружение инерционных эффектов, препятствующих развитию.
Контролер Козьма Прутков
Усиление государства – это, с позиций государственного аудита, отнюдь не развертывание его полицейских функций, а повышение эффективности работы государственного аппарата. Известно, что сегодняшний забюрократизированный и коррумпированный госаппарат не мотивирован на позитивные изменения, а тем более на динамичное развитие. В результате происходит системное повреждение механизмов принятия общественно значимых решений, поскольку при наличии нескольких возможных альтернатив бюрократия выбирает ту, которая выгодна конкретным чиновникам, но необязательно обществу в целом. Таким образом, экономика бюрократии начинает противостоять экономике России.
Возможен ли в принципе контроль общества над бюрократией? В нынешней России есть по крайней мере три «камеры слежения» за чиновничеством, дабы обуздать его рентоискательский инстинкт. Это прежде всего СМИ. Затем – спецслужбы. И, наконец, государственный аудит.
Его кредо – принципиальное противопоставление государства как высшей ценности и органов исполнительной власти, то есть государства как бюрократии. Именно для того чтобы защитить государство как ценность, добиться повышения его эффективности, необходимо создать систему внешнего, то есть независимого, аудита за деятельностью исполнительных органов власти – той самой бюрократии, которая «нанимается» для исполнения властных решений государства.
Отсутствие же независимого внешнего контроля за деятельностью органов исполнительной власти означает ослабление государства и укрепление бюрократии. Как говаривал Козьма Прутков, «долговременная и беспорочная служба моя по министерству финансов дала мне возможность благоприятно разъяснять населению разные финансовые вопросы – согласно с видами правительства».
Легитимность – через аудит
Эффективное и правильное функционирование системы государственного аудита как части механизма общественного контроля требует достаточно высокого уровня развития гражданского общества и совершенно иного уровня социальной активности и ответственности людей – как обычных граждан, так и лиц, занимающих государственные посты. Исходя из этого, государственный аудит считает своей важнейшей задачей не только разъяснение объективной необходимости общественного контроля за бюрократией, но и создание практических инструментов для обеспечения сознательного участия граждан в управлении общественными финансами и другими национальными ресурсами. С этой точки зрения государственный аудит является наукой социального оптимизма, поскольку он видит своим конечным «потребителем» не столько профессиональных политиков, сколько простых избирателей, налогоплательщиков, обладающих активной гражданской позицией.
Опыт современных развитых стран показывает, что открытость, прозрачность, подотчетность органов государства обществу является для любой действующей власти одним из эффективных способов получения кредита доверия граждан. С этой точки зрения институт независимого внешнего государственного аудита, обеспечивающий общество объективной, надежной и доступной информацией о деятельности органов государства, – один из специальных механизмов обеспечения легитимности власти и подтверждения законности ее действий.
Гражданский скепсис
Государственный аудит как институт имеет очевидные практические приложения при анализе разного рода крупных экономических проблем, стоящих сегодня перед обществом и государством. Так, произведены оценка подготовки Олимпиады 2014 года, компьютерное моделирование бюджетного потенциала российских регионов, аудит эффективности управления бюджетной сферой субъектов РФ и муниципальных образований, процедура оценки коррупциогенности законодательства.
Есть занятные примеры реализации социальной функции государственного аудита. Специалисты Государственного НИИ системного анализа Счетной палаты провели анализ воздействия настроений в обществе на выбор конкретной модели государственного аудита. Их вывод состоит в том, что среди большинства сограждан сохраняется патерналистское мышление: мол, если бы к назначению руководителей высшего органа финансового контроля было причастно первое лицо государства, то и контроль был бы более действенным. Этот вывод учтен в парламентских поправках в закон о Счетной палате. Теперь именно глава государства представляет кандидатуры ее председателя и его заместителя на рассмотрение Федерального собрания.
А вот случай иного рода – из области социального самочувствия граждан. На каком-то этапе Счетная палата фиксировала стабильное снижение нецелевого расходования государственных средств. И общество знало об этом из СМИ. Но┘ Согласно опросу фонда «Общественное мнение», проведенному по заказу Счетной палаты, граждане – все равно в миноре. Не верят, что могут воздействовать на власть для наведения порядка в финансах. Почему?
Аудит и гражданин
Становление государственного аудита в России происходит только с середины 90-х годов XX века, когда была создана Счетная палата.
В развитых странах государственный аудит работает в рутинном, штатном режиме и выполняет функции своеобразного «томографа», который исследует заданное поле, выявляет проблемы и информирует о полученных результатах государство и общество. В обществах, переживающих трансформационный переход, эволюция государственного аудита идет тернистым путем, сопровождается нешуточными коллизиями. Несколько лет назад потребовалось участие Конституционного суда в урегулировании вопроса о неоднократном приостановлении законодателями в очередном федеральном бюджете полномочий Счетной палаты по осуществлению оперативного контроля за его исполнением. С точки зрения государственного аудита нарушалось право граждан на участие в делах государства путем получения достоверной информации о законности и эффективности расходования исполнительной властью государственных финансов. Этот вывод был учтен – акты законодателей были признаны неконституционными. Так что государственный аудит обогащает молодое российское конституционное право новыми представлениями о регулировании отношений государства и общества.
Яичница для аудиторов
Согласно международно признанным принципам, государственный аудит – обязательный элемент управления общественными финансами и иными ресурсами, поскольку органы государства получают право распоряжаться ими непосредственно от общества в лице его парламента.
Судя по внешним экспертным оценкам, Счетная палата соответствует международным стандартам и находится в стадии завершения эволюции от статуса постоянного органа государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита.
Однако оставшиеся позади годы – слишком малый по историческим меркам срок для полноценного становления новых институтов, особенно в стране с традициями авторитаризма и правового нигилизма. Увы, этого времени оказалось достаточно, чтобы накопились противоречия, ошибки и разочарования. Это означает, что «точка невозврата» еще не пройдена. Следовательно, необходимо добиваться реальной поддержки лидеров общественного мнения, чтобы попытка создать систему контроля общества за государством оказалась успешной.
┘В физике масса определяется как мера инерции. Ее трудно сдвинуть, а сдвинув – остановить. Возможно, эти заметки не лишены спорных, а то и противоречивых моментов. Но, в конце концов, нельзя же приготовить яичницу, не разбив яйца. Тем более что несколько единиц этого продукта, как, скажем, соображения о желательности привлечения главы государства к формированию Счетной палаты или отстаивание права граждан на оперативную информацию об исполнении бюджета, государственный аудит уже произвел. Так что адепты новой модели финансово-социального контроля, похоже, имеют гораздо больше оснований, чем незабвенный Бернард Шоу, сказать: «За всю жизнь я не снес ни одного яйца, но это не мешает мне судить о вкусе яичницы».
