Кодекс против застоя

Процедура волеизъявления требует соблюдения правил.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

Недавно президент России Дмитрий Медведев в своем видеоблоге отметил, что «с определенного периода в нашей политической жизни стали появляться симптомы застоя, возникла угроза превращения стабильности в фактор стагнации┘ Если у оппозиции нет ни малейшего шанса выиграть в честной борьбе – она деградирует и становится маргинальной. Но если у правящей партии нет шансов нигде и никогда проиграть, она просто «бронзовеет» и в конечном счете тоже деградирует, как любой живой организм, который остается без движения».

Однако из этого же видеоблога и из последнего Послания президента может создаться впечатление, что заявленная проблема уже решена с помощью проведенных в 2008–2010 годах реформ избирательного и партийного законодательства. Думаю, что это далеко не так.

Симптомы застоя легко проиллюстрировать с помощью анализа результатов региональных выборов. С декабря 2003 года по апрель 2007-го было проведено 77 региональных избирательных кампаний, из них в шести «Единая Россия» уступила лидерство. С декабря 2007 по октябрь 2010 года выборы прошли в 51 регионе – во всех случаях лидерство «Единой России» было непоколебимо: наименьший разрыв между нею и партией, занявшей второе место, составил 16%, в большинстве же случаев этот разрыв превышал 30%. И сегодня шансы правящей партии проиграть региональную кампанию так же ничтожны, как два года назад.

Теперь о других партиях. С декабря 2003 по апрель 2007 года в региональные парламенты смогли пройти два десятка партий, не считая тех, кто проходил только в составе избирательных блоков. С декабря 2007 по март 2009 года помимо трех парламентских партий небольшой успех имели еще две: в трех регионах Аграрная партия России, в четырех – «Патриоты России». В последние же три единых избирательных дня 17 региональных кампаний не принесли даже единичного успеха ни одной из непарламентских партий.

Фактическое снижение заградительного барьера до 5%, произведенное по инициативе президента России, укрепило положение трех парламентских партий: их шансы не пройти в региональный парламент заметно снизились. Это увеличило пропасть между ними и тремя непарламентскими партиями.

Итак, семь существующих партий четко разделились на три категории. К первой категории относится «Единая Россия», которая лидирует с большим отрывом на федеральных и региональных выборах. Ко второй – три парламентские партии, которые почти гарантированно получают небольшое число мандатов в региональных ассамблеях. И к третьей – три партии, не попадающие ни в федеральный, ни в региональные парламенты. И шансы любой партии перейти из одной категорию в другую крайне малы. Это и есть признак стагнации партийной системы.

Кроме того, каждые выборы сопровождаются чередой скандалов – от устранения неугодных кандидатов в процессе регистрации до обвинений в манипуляциях при голосовании и подсчете голосов. По-прежнему значительная часть граждан не считает, что результаты выборов соответствуют волеизъявлению избирателей.

В чем причина? Одни считают, что виновато плохое законодательство. Другие полагают, что дело не в законе, а в его неправильном использовании. Думаю, что свой вклад здесь вносят оба этих фактора.

О применении сейчас говорить не будем. Здесь нужен свой комплекс мер, но сначала все же необходимо решить вопрос с законодательством: нынешние избирательные законы либо напрямую нарушают права граждан, либо провоцируют такое нарушение на практике.

По нашему мнению, нужна значительно более глубокая реформа партийного и избирательного законодательства, чем те косметические, по сути, меры, которые были приняты в последние два года. Нужен новый закон о политических партиях, который смог бы помочь преодолеть застой в партийной системе. Такой закон еще предстоит подготовить. Что касается избирательного законодательства, то проект его изменений практически готов – это проект Избирательного кодекса Российской Федерации, созданный в результате уникальной общественной кампании, в которой приняли участие несколько сотен экспертов в разных регионах России.

Помимо того что проект предлагает более совершенную форму (кодекс – единый законодательный акт, заменяющий несколько разрозненных федеральных законов), в нем предложено несколько десятков принципиальных изменений, демократизирующих избирательное законодательство. В качестве самых важных из них я бы отметил комплекс мер по восстановлению конкурентности выборов и по преодолению ситуации, когда избирательные комиссии могут отказать в регистрации любому неугодному кандидату. Здесь и возвращение избирательного залога, и изменение порядка сбора подписей избирателей в больших избирательных округах, и существенное сокращение числа оснований как для «выбраковки» подписей избирателей, так и для отказа в регистрации, а также ряд других мер.

Весьма важно изменение порядка формирования избирательных комиссий – ведь от их состава, от степени их независимости и компетентности в значительной степени зависят исполнение закона и защищенность избирательных прав граждан. Проект предлагает полностью исключить участие органов исполнительной власти в формировании избиркомов, увеличить до двух третей долю в них представителей партий (причем не только парламентских). Что касается самых многочисленных, участковых избирательных комиссий, то гражданам дается право самостоятельно предлагать свои кандидатуры в их состав. И в случае избытка кандидатур члены комиссии должны отбираться по жребию.

Разумеется, не обойтись без мер, препятствующих фальсификациям и усиливающих контроль за проведением голосования и подсчета голосов. Действующее законодательство содержит ряд таких мер, но, как показывает опыт, их недостаточно. В проекте Избирательного кодекса содержится комплекс предложений, который позволит сделать борьбу с фальсификациями более эффективной.

Для выборов в Государственную Думу мы хотим отказаться от чисто пропорциональной системы, которая лишает граждан права претендовать на депутатские мандаты в личном качестве, способствует бюрократизации политических партий и усиливает коррупцию в партийной верхушке. Но при этом мы не возвращаемся ни к мажоритарной системе, которая не может обеспечить адекватное политическое представительство, ни к прежней смешанной несвязанной системе, которая была механическим соединением двух систем. Предлагается смешанная связанная система, аналогичная германской, которая позволяет соединить достоинства пропорциональной и мажоритарной систем и компенсировать их недостатки. При такой системе, с одной стороны, возвращаются одномандатные округа, где могут баллотироваться независимые кандидаты, а с другой стороны, никакая партия не может получить сверхпредставительство за счет доминирования в одномандатных округах. Данная система, по сути, является пропорциональной в подлинном смысле этого понятия – несмотря на наличие мажоритарной составляющей, она обеспечивает хорошее соответствие между политическими предпочтениями электората и составом депутатского корпуса.

Заградительный барьер на выборах в Государственную Думу снижается до 3%. Предлагается также снизить с 80 до 15 минимальное число региональных групп в партийных списках – аналогичные предложения делали недавно и представители оппозиционных партий на встрече с президентом.

Проект предусматривает восстановление возможности голосовать «против всех», что обеспечивает более полное выражение воли избирателей. В то же время иначе, чем прежде, решается вопрос о признании выборов несостоявшимися: это должно происходить, если «против всех» проголосует более половины избирателей.

Избирательный кодекс изменяет характер рамочного регулирования региональных и муниципальных выборов. Региональному законодателю предоставляется реальная возможность выбора различных вариантов избирательной системы и других важных параметров. В то же время закрываются возможности безудержного регионального «творчества» на ниве ущемления прав избирателей, вроде пресловутого метода Империали. Сейчас региональные законодатели постоянно нас «радуют» своими находками: недавно мы обнаружили, что в Республике Коми в закон включена методика, которая допускает такой казус, что партия, набравшая 5%, получает один мандат, а набравшая 7% – не получает ни одного мандата.

Понятно, что столь масштабную реформу избирательного законодательства вряд ли можно успеть провести до федеральных выборов 2011–2012 годов. Однако важно, чтобы этот вопрос начал обсуждаться уже сейчас, чтобы он встал в повестку будущей избирательной кампании. Тогда можно надеяться, что хотя бы после этих выборов мы начнем преодолевать застой в политической системе.