Кирилл Родионов
Самодостаточный, неподконтрольный, уверенно попирающий под собою землю... госслужащих.
Фото Артема Житенева (НГ-фото)
Масштабные перемены, произошедшие в России после 1991 года и отразившиеся на жизни каждого гражданина страны, почти не коснулись бюрократического аппарата. Предпринятые в 1992, 1997–1998 и 2000–2002 годах попытки реформирования государственной службы потерпели неудачу. Не добившись в XX столетии полной и окончательной «победы социализма в отдельно взятом государстве», Россия в начале XXI века стала страной победившей бюрократии. В отличие от развитых стран, где средний класс собственников «заказывает музыку», а чиновники перед ним отчитываются, в России бюрократия является самодостаточной и независимой от всего остального общества прослойкой.
Однако сохранение status quo будет губительным для России. Есть множество стран, которые из-за проблем, связанных с коррумпированностью и неэффективностью госаппарата, в течение длительного времени находятся в стагнации. Яркий пример – Аргентина. В начале XX века эта страна входила в пятерку наиболее развитых государств мира; главные активы Аргентины – мясо и зерно – играли ключевую роль в тогдашней мировой экономике. Затем последовало столетие застоя и коррупции, политических переворотов и военных хунт, отсутствия реформ в экономике. В результате в XXI век Аргентина вошла за пределами первой сотни.
В связи с этим очевидно, что Россия остро нуждается в глубокой реформе государственной службы. В повестке дня стоит вопрос о том, какие конкретные меры необходимо осуществить для того, чтобы в России заработал госаппарат, адекватный реалиям XXI века.
На мой взгляд, можно обозначить следующие направления реформы госслужбы.
1. Переориентация чиновников на «клиента». В современной российской действительности граждане, обращающиеся в различные бюрократические структуры, ставятся в позицию «просителей» по отношению к госслужащим. Зачастую исполнение чиновниками своих прямых обязанностей преподносится последними как некоторое одолжение, за которое их необходимо «отблагодарить». Это положение необходимо поменять на обратное: граждане должны понимать, что чиновники – это работники, которых нанимает общество для исполнения определенных задач и которые получают за это вознаграждение из кармана налогоплательщиков.
2. Внедрение контрактной системы. Для того чтобы чиновник в действительности почувствовал себя «слугой общества», необходимо отказаться от системы пожизненного найма на государственную службу. Претенденты на занятие тех или иных позиций в госаппарате должны проходить конкурсный отбор, а после этого – заключать соглашение, в котором будут оговорены права и обязанности сторон (ведомства и служащего). Для обеспечения кадровой ротации срок заключаемого контракта не должен превышать четырех лет (а для политических назначенцев – срок полномочий избираемого политика). Эти меры, с одной стороны, позволят очистить бюрократическую систему от ненужного балласта, а с другой – помогут создать стимулы для повышения производительности труда служащих.
3. Обеспечение открытости госаппарата для общества. Российские граждане должны иметь возможность получения информации о работе государственных служащих. Любое министерство и ведомство обязано публиковать подробный отчет о том, как и на какие цели были израсходованы выделенные из бюджета средства. Все нормативные документы, касающиеся деятельности бюрократических структур, должны выкладываться в Интернете. В этом вопросе Россия может последовать примеру развитых стран. Так, в США благодаря закону о свободе информации, принятому в 1966 году, стало возможно раскрытие секретов высшего эшелона бюрократии всех без исключения частных и федеральных организаций. На основании этого закона теперь ежегодно публикуются сведения о количестве служащих в тех или иных государственных учреждениях, об источниках и суммах доходов членов правительства, включая президента США. В Швеции публичная открытость государственной власти гарантирована законом еще 1776 года, и каждый желающий в течение часа может получить справку о расходах любого министра.
4. Частичная «приватизация» некоторых государственных структур. Россия может последовать примеру Великобритании, где с конца 1980-х годов идет процесс передачи многих функций и задач от государственных органов полуавтономным негосударственным организациям («кванго»), которые, по сути, являются частными компаниями, но при этом находятся под контролем правительства. За счет этого можно существенно сократить численность госаппарата, а сэкономленные средства направить на повышение оклада госслужащих в «старых» министерствах.
5. Сокращение регулирующих функций органов исполнительной власти. Это касается различных сфер общественной жизни: экономики (в целях уменьшения коррупционной емкости государственной службы государство должно избавиться от несвойственных ему функций контроля над предприятиями и их денежными потоками), политики (необходимо ликвидировать возможность отмены регистрации кандидата или партии на выборах на основании недостатков в оформлении документов), средств массовой информации (необходимо снять драконовские ограничения на регистрацию СМИ, ввести запрет на вмешательство государственных чиновников в редакционную политику СМИ и уголовную ответственность за нарушение данного запрета).
6. Снятие барьеров на приход специалистов «извне». Чтобы преодолеть замкнутость и корпоративную ограниченность государственной службы, необходимо создать каналы для привлечения квалифицированных специалистов из других сфер – из бизнеса и науки. Для этого нужно будет не только провести соответствующие институциональные изменения, но и наладить конструктивное взаимодействие между бюрократическим аппаратом и гражданским обществом. Не секрет, что в отношениях между чиновниками и предпринимателями существует глубокая неприязнь. Для достижения хотя бы минимального уровня доверия обеим сторонам (и в первую очередь – бюрократии) придется сделать определенные усилия над собой (например, умерить коррупционные аппетиты).
Как и у любых преобразований, у реформы государственной службы есть множество политических ограничений. В 2000-е годы одной из важнейших социальных опор российской элиты была бюрократия, стройными рядами входившая в партию «Единая Россия». Реализация вышеуказанных мер ударит по корыстным интересам отечественной номенклатуры, вследствие чего начало реформы госслужбы может откладываться «на потом». Но если реальных действий в этом направлении не предпринимать, то уже в ближайшем будущем на перспективах модернизации России можно будет поставить крест.
