Секреты и парадоксы Европейского союза

Страсбургский суд по правам человека и другие структуры Европейского союза рождены взаимодействием национальных правовых систем.
Фото Reuters

Джозеф Вейлер (род. 1951) – юрист с мировым именем, признанный эксперт в области права Европейского союза и международного торгового права, профессор и заведующий кафедрой Европейского союза имени Жана Монне в школе права Нью-Йоркского университета. Был членом комиссии юристов Комитета по институциональным делам Европейского парламента, участвовал в составлении Декларации прав человека и свобод Европейского парламента. Также входил в Группу мудрецов, готовившую предложения для Комиссии Европейского союза в процессе подготовки Амстердамского договора. Член коллегии ВТО. Автор множества статей и книг в области международного, сравнительного и европейского права.

– Профессор Вейлер, наиболее успешной попыткой демократизации, предпринятой в минувшие десятилетия, стало расширение Европейского союза. Почему переход от авторитаризма к демократии в этих странах прошел так быстро и сравнительно безболезненно?

– Европейский союз исторически выступил весьма влиятельным и эффективным локомотивом процесса закрепления демократических преобразований в Восточной Европе. Этот процесс начался с Греции. Условия вступления Греции в Европейское сообщество были таковы, что она не могла стать членом ЕС при власти полковников. Когда же полковники были свергнуты, Греция стала серьезным кандидатом на присоединение к ЕС. В свою очередь, эта перспектива послужила катализатором перемен во внутренней политике. То же произошло в Португалии и Испании. Это же справедливо для Восточной Европы, хотя там все было несколько сложнее. Единая Европа помогла упрочить демократию и предотвратить отход от нее.

Парадокс же заключается в том, что на протяжении всего этого времени Европейский союз сам страдал от глубокого дефицита демократии, восполнить который он не в состоянии. До некоторой степени он компенсирован, но полностью не устранен. Подобный парадокс также просматривается в требовании Европейского союза, чтобы все государства-новички подписали Европейскую конвенцию прав и свобод человека и гражданина, в то время как он сам отказывается присоединиться к этой конвенции. Европейский союз часто рассматривается как образец для всего Запада, как пример прогресса, но модель демократии, существующая в национальных государствах, на уровне Европейского союза не воспринимается, а точнее, искажается. Парадокс покажется еще более глубоким, если мы посмотрим на такое государство, как Польша. Она прошла тот же самый путь – членство в Европейском союзе было важным фактором демократического транзита и закрепления демократических завоеваний. Но влияние Польши на демократические институты ЕС ничтожно. Менее 20% населения приняло там участие в выборах в Европейский парламент.

– В институтах Европейского союза равновесие между законодательной и исполнительной властями нарушено. Принцип демократической подотчетности не работает. Кто выступает наиболее ответственным стражем демократии в современном обществе – парламент или суд?

– Давайте попробуем понять, каковы, собственно, достижения Европейского союза, которые могут быть воспроизведены за его пределами. При этом следует держать в уме, что для нас представляет интерес не простая демократия, а именно либеральная. Какая польза от того, что вы демократически выберете аятоллу? Ведь это означает, что вы выбрали недемократический режим. Национал-социалисты в Германии пришли к власти именно таким путем. Гитлер оставался крайне популярным политиком вплоть до 1945 года и победил на свободных выборах.

Итак, нам нужна либеральная демократия, допускающая свободу мнений. В конституционной демократии выборы – это не только процесс выражения и реализации своих предпочтений. У отвратительных людей и демократия окажется отвратительной. Они, к примеру, могут решить, что все блондинки должны быть ослеплены, и принять такое решение большинством голосов, то есть демократически. В обществе жестоких людей демократия будет жестокой. Нам же нужна либеральная, плюралистическая, конституционная демократия. Конституция предусматривает систему сдержек для власти, гарантирует права гражданина и меньшинств, обеспечивает работу суда, утверждает христианские ценности – точнее, ценности христианства и Просвещения. Второе, о чем на Западе сегодня забывают – забывают потому, что воспринимают как нечто само собой разумеющееся, – это верховенство закона. Правопорядок не сводится к выборам, пусть даже свободным и законным, он даже не может быть отнесен к публичным ценностям. Диктатура закона – это страж неограниченной власти. В плане международных отношений Европейский союз добился беспрецедентного успеха. Хотите, я поясню?

– Да, конечно.

– Ключевой концепцией Европейского союза выступает соблюдение законности. Когда я читаю лекции студентам здесь, в Гарварде, или во Флоренции, я прошу их обратить внимание на один интересный критерий оценки соблюдения закона: студенты приехали из разных стран, но эмпирически установлено, что во всех государствах исполнительная власть обязана выполнить решение национального суда, даже если оно ее не устраивает. Главным показателем независимости судебной власти выступает исполнение решений суда. Может ли правительство не выполнить решения суда? Из опыта наблюдений также известно, что решения национального суда исполняются более охотно, чем решения судов международных.

Представьте себе, что в Гааге Международным судом вынесено решение против Соединенных Штатов Америки. Госсекретарь позвонит советнику по правовым вопросам и спросит, что следует с ним делать. Советник ответит, что для начала будет опубликовано заявление о том, что правительство США изучает решение суда, затем в газете New York Times появится статья, критикующая позицию США, а в Washington Post – поддерживающая ее, потом мы займемся более важными вопросами. Через год-другой мы достигнем договоренности по этому вопросу. А теперь другой пример: не Международный суд в Гааге, а простой окружной судья в Сан-Диего выносит решение о том, что моряк, уволенный из военно-морских сил по причине его гомосексуальности, должен быть восстановлен в должности. Министр обороны или командующий военно-морскими силами звонит советнику по правовым вопросам и задает ему тот же самый вопрос. И советник смотрит на него и говорит: «Я не понимаю, о чем вы спрашиваете. Следует выполнить судебное решение. Конечно, можно подать апелляцию, чтобы отложить его вступление в законную силу. Или вы предлагаете не выполнять решение нашего собственного суда?» Это может произойти и во Франции, и в Великобритании, и в Испании – где угодно. И если политик в ответ скажет, что подумает над этим, то советник попросит дать ему указание в письменном виде. На этом обсуждение закончится.

Именно в этом и заключается загадка Европейского союза. Ее, кстати, плохо понимают в Европе, поскольку это требует определенного юридического понимания, и совсем не понимают за пределами Евросоюза. Европейский правопорядок основывается на взаимодействии национальных судов и Суда Европейского союза в Люксембурге. 80% решений по делам, находящимся в компетенции Европейского союза, выносят национальные суды, а отнюдь не Суд ЕС. Национальный суд приостанавливает рассмотрение дела, касающегося Европейского союза, посылает предварительный запрос в суд в Люксембурге, получает оттуда предварительное постановление и выносит решение. Эта уникальная политическая особенность отличает Европейский союз от других объединений – ВТО, НАФТА. Окончательное решение принимает национальный суд, а не Европейский суд в Люксембурге. Право Европейского союза обеспечивает соблюдение законности, предоставляя национальным судам право выносить решения, поскольку в либеральных демократиях правительства никогда не игнорируют решения национальных судов. При этом национальные суды не обладают полной свободой, поскольку решение приходит к ним из Люксембурга.

То есть что делает Европейский союз? Он инкорпорирует правовые нормы в собственную правовую систему. Этим он привносит в международные отношения те принципы соблюдения закона и верховенства права, на которых покоятся либеральные демократии. Другие международные организации этого не делают. И не делают этого вполне сознательно. Когда Соединенные Штаты вносят поправки в свое законодательство с учетом соглашений с ВТО, специально оговаривается, что граждане не могут подавать иски о неисполнении властями обязательств по ВТО в национальные суды. Почему они так говорят? Для того, чтобы получить возможность нарушать их. Потому что если гражданин выиграет дело в национальном суде, государство не сможет его не выполнить. К чему это ведет? Европейский союз тем самым получает лицензию на правонарушение. Международная система не предусматривает наличия таких же механизмов принуждения к соблюдению закона и права, как в национальных системах. Весь секрет успеха Европейского союза заключается в том, что он инкорпорирует в свою структуру те же инструменты принуждения, которые существуют в национальных законодательствах.

– Может ли европейский опыт быть применен к международным отношениям?

– Лучший механизм принуждения – инкорпорирование в национальное право. Люди об этом не задумываются. Но вам просто не потребуются санкции, если ваши собственные суды потребуют от вас выполнения международных норм. Об этом свидетельствует опыт 60 лет.

– Итак, в международных отношениях государства не инкорпорируют международное право в свои правовые системы. Однако большинство конституций мира указывает на верховенство международного права.

– Многие договоры утверждают доминирование международного права. Существует правило о том, что договоры должны выполняться. Резолюции Совета Безопасности ООН имеют обязательную силу. Но что делать, если этого не происходит? При этом чем строже эти обязательства, тем реже они исполняются. Здесь мы снова можем увидеть преимущество системы инкорпорирования международных норм. Если США нарушают правила ВТО, а другие государства протестуют против этого, или, к примеру, если Европейский союз – колосс, равный США, а экономически даже превосходящий их – нарушает правило ВТО, то другие ничего не могут предпринять в ответ. Но если их собственный суд, самые маленький судья вдруг вынесет решение, что эти товары следует допустить на рынок без всякой дискриминации, могущественные Соединенные Штаты ничего не смогут поделать. Один американский судья имеет полномочия большие, чем Международный суд в Гааге.

– Вышла ваша книга «Христианская Европа». Можете ли вы привести доводы, подтверждающие связь религиозных верований, традиционных ценностей и правовой системы? К примеру, влияет ли религия на формирование демократических ценностей, способствует ли появлению ценностей мультикультурализма? Все чаще можно слышать о том, что суды в США в отношении представителей меньшинств выносят решения, отталкиваясь от иных, национальных ценностных оснований.

– Европа представляет собой очень интересную модель, гораздо более интересную, чем США. Забавно, но конституционно США близки к французской системе, предполагающей жесткое, агрессивное отделение Церкви от государства. Несмотря на это, американские политики постоянно говорят о Боге. Знаете, у них прямая телефонная линия с Богом. Но их Конституция в ее нынешней интерпретации определяет государство как светское. То же мы наблюдаем и во Франции – статья 1 французской Конституции определяет форму правления как республиканскую, социально ориентированную и светскую. Однако конституции всех государств Европы имеют общую особенность – они провозглашают свободу религии и свободу от религии. Преступлением является любой запрет на отправление религиозного культа и любая попытка навязать религиозные верования. Если же кто-то утверждает, что его религия предписывает ему убивать других, ответ европейцев таков: пожалуйста, но не в нашей правовой системе. Отсюда проистекают конфликты, как, например, «дело о платках» во Франции. Но на практике европейские плюралистические демократии провозглашают свободу религии и свободу от религии.

И вот здесь возникает любопытный европейский феномен. Французский опыт не определяет европейскую конституционную картину. Достаточно пересечь Ла-Манш, и вы окажетесь в Великобритании, которая не является светским государством. Англиканская церковь – официальная Церковь государства. Королева – не только глава государства, но и глава Церкви. Когда гибнут английские солдаты, в их память государство устраивает англиканскую поминальную службу. Школы Англиканской церкви финансируются государством. В Дании Лютеранская христианская церковь – официальная Церковь государства. Германская Конституция упоминает Бога в первом же предложении. Оно начинается так: «Осознавая нашу ответственность перед Богом и людьми┘» В ирландской Конституции упоминается Святая Троица как источник истины и красоты. Я подсчитал, что из 420–430 миллионов человек, населяющих Европу, приблизительно половина живут в государствах, конституции которых упоминают христианство или Бога. А мы знаем, что религия может оказывать деструктивное влияние на политику и на международные отношения. Но на все более секуляризующемся Западе мы часто забываем о том, что такое религиозная страсть. Когда кто-то становится террористом по религиозным соображениям, мы объясняем это дурными материальными условиями его жизни. Это типичная марксистская, то есть материалистическая, интерпретация: причина не в вере как таковой, а в том, что он несчастен, голоден, угнетен и потому обращается к религии, как к опиуму для народа. Мол, достаточно повысить уровень жизни – и религиозный экстремизм исчезнет. Даже удивительно, какое сильное влияние эта марксистская чушь оказала на политическое мышление Запада. Секуляризация государства лишила Запад способности понимать всю серьезность обязательств в других частях мира.

Важно подчеркнуть, что в европейской модели религия и государство могут сосуществовать мирно. Государство может быть религиозным. В некотором роде глупо и лицемерно заявлять Турции, что она должна стать светским государством. Ведь есть пример Великобритании. Почему в Турции не может быть того же самого? Но самое главное здесь состоит в том, что, несмотря на это, в Европе существует свобода религии и свобода от религии. В этом состоит европейский урок. Высшее проявление толерантности – это когда христианское государство допускает свободу религии и свободу от религии. Вы не хотите быть христианином – хорошо. Вы хотите быть мусульманином, иудеем – отлично. Вы хотите проповедовать свою религию – пожалуйста. Модель интересна и соблазнительна, потому что, с одной стороны, она не вынуждает отказываться от собственных систем символов и смыслов, от религиозных истоков, а с другой стороны, она требует соблюдения свободы вероисповедания. Мусульманским странам можно сказать, что для того, чтобы быть демократическими, им необязательно становиться светскими. Но непозволительно убивать человека, если он перестал быть мусульманином, недопустимо запрещать деятельность христианских миссионеров. Нельзя говорить – этой религии быть, а другим – нет. Поэтому одна из идей моей книги заключается в том, что европейская модель отличается и от французской, и от американской моделей своим уникальным плюрализмом.

– А как процесс европейской интеграции меняет наши представления о демократии? Можем ли мы по-прежнему рассуждать о демократии, используя традиционный лексикон национального государства?

– Но ведь международные отношения не государство. Возьмите любого из классиков, Джона Роулса, к примеру. Роулс предлагает в качестве предварительного условия – именно предлагает, не обсуждает – два обстоятельства. Первое – демос. Без демоса нет демократии. Связь между ними не семантическая, а онтологическая. Меньшинство подчиняется большинству потому, что оно понимает, что они принадлежат к одному демосу. Если они не принадлежат к одному демосу, это не демократия, а оккупация, репрессии, подавление. Мирового демоса не существует. Даже европейского демоса не существует. Наше понимание демократии основано на идее разделения властей, которого не существует в международных отношениях. Не существует ни международной исполнительной власти, ни глобального законодательного органа, ни общего суда. Исполнительная власть государства на международной арене превращается в законодательную. Нам нужно изучить «набор деталей» демократии, помимо механизмов и институтов, и приспособить его к международным реалиям. Для этого требуется создать новый политический лексикон.

Смешно слышать, как некоторые – я знаю таких людей в Принстоне – рассуждают о мировом правительстве. Оно не только нереализуемо на практике, это даже не утопия, это антиутопия. Кто хочет иметь мировое правительство? Какую пользу принесет нам мировое правительство? Мы не желаем его иметь на уровне ценностей. К тому же часто недооценивают взаимосвязь между масштабом, размером и демократией. В циклопических масштабах демократия становится номинальной, значимость индивидуализма съеживается. Мы выставляем себя на посмешище, когда говорим о том, что хотим демократизировать Китай. Демократизация Китая приведет либо к построению формальной бессмысленной демократии, когда люди будут приходить на избирательные участки раз в пять лет, либо к распаду страны. Демократий такого размера не бывает. Расширение Евросоюза в действительности тоже касается проблемы демократизации.

– Вы сказали, что европейского демоса не существует. Но народы Европы тем не менее становятся ближе друг к другу. Можете ли вы представить, что в будущем такой народ возникнет? Некоторые американские эксперты уже рассуждают о дезинтеграционных тенденциях в США в связи с растущей там долей латиноамериканского населения...

– Прежде всего нам следует отделить должное от сущего. Я написал эссе, оно называется «Особый путь Европы». В нем я говорю о том, что ключевая фраза преамбулы к основополагающим договорам Европейского союза, которая воспроизводится в каждом последующем договоре, звучит так: «Более тесный союз между народами Европы». Достижение высокой степени интеграции без ущерба для национальных идентичностей, без создания европейского демоса делает этот опыт особенным, оригинальным, благородным. Ведь процесс интеграции гораздо более сложен и тернист, когда он затрагивает несколько народов. В Европе высокая степень интеграции родилась не из единства народа, а из единства ценностей. На уровне ценностей те, кто рассуждает о европейском народе, вводят европейский гимн – «Оду к радости» и европейский флаг, предают самое благородное и уникальное, что присутствует в европейской интеграции.

Это неуклюжий, глупый парадокс. Объединение Европы задумывалось как избавление от крайностей национального государства. А теперь начинают мечтать о едином сверхгосударстве. На уровне ценностей европейский народ не возникнет. А на уровне предсказаний┘ Я не знаю. Время покажет. Но на уровне практической политики нам не следует ориентироваться на единый народ при выработке политического курса. Более интересно подумать над тем, как достигнуть более высокой степени интеграции, толерантности в общности, состоящей из многих народов. Главной целью Европейского союза должны быть конституционная толерантность, терпимость к конституциям других, признание других идентичностей. Вам необязательно быть такими же, как другие, чтобы жить с ними в мире. Это то особенное благородство, которое всегда было присуще европейской интеграции.