Юрий Дерябин
Президент Финляндии Тарья Халонен убеждена, что именно демократии и открытости страна обязана своим процветанием.
Фото Reuters
Мы привыкли к тому, что финны являются мировыми лидерами по ряду показателей – по количеству мобильников, по пользованию интернетом и т.п. Но есть одна область, где Финляндия на последнем месте. Это уровень коррупции. Для России, где коррупция остается одним из главных зол, такое достижение представляет особый интерес.
Влиятельная неправительственная международная организация «Трансперенси Интернешнл» – ТИ (Transparency International), целью которой является противодействие коррупции в государственных органах, начиная c 1995 г. публикует Индексы восприятия коррупции – ИВК (Corruption Perception Index), ранжируя страны в зависимости от степени представлений о распространенности коррупции в государственном аппарате на основе данных опросов, проводимых 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков.
Согласно данным ТИ, в 1995–1997 гг. Финляндия занимала четвертое место среди наименее коррумпированных стран мира, затем в течение последующих трех лет – второе, а в 2001 г. стала лидером и прочно удерживает эту позицию.
По десятибалльной шкале ТИ Финляндия в 2001 г. получила 9,9 балла (исследовались 102 страны), за ней шли Дания и Новая Зеландия, разделившие второе-третье места (9,5), Исландия и на пятом месте – Швеция и Сингапур. Примерно такая же картина была и в 2003 г., когда опрос проводился уже в 133 странах. Заметим, что практически все страны Северной Европы вошли в десятку наименее коррумпированных.
Достижения Финляндии в борьбе с коррупцией подтверждаются и другими исследованиями, проводимыми ТИ, в частности, Барометром мировой коррупции (Global Corruption Barometer) и Индексом взяткодателей (в ИВК рассматриваются только те, кто берет взятки).
Ежегодно в Финляндии рассматриваются три-четыре судебных дела по обвинению во взяточничестве и столько же – во взяткодательстве. Наибольший пик дел о взятках пришелся на первое послевоенное десятилетие и на 80-е гг., когда страна вступила в полосу экономического кризиса. В 1945–1954 гг. было возбуждено 72 дела о получении взяток, осуждены – 54 (за дачу взяток – соответственно 594 и 549), в 1980–1989 гг. – 81 и 49 (169 и 94), в 90-х гг. – 38 и 23 (33 и 25). Для сравнения: по данным Судебной палаты при Верховном суде РФ, из 20 уголовных дел, возбужденных по «отмыванию» денег за первые девять месяцев прошлого года, только по двум был вынесен обвинительный приговор.
От обвинений в коррупции и наказаний не спасают ни служебное положение, ни депутатские мандаты, ни общественная популярность.
Так, в 1993 г. в прессу просочились сведения, что бывший министр промышленности и торговли и депутат парламента, председатель Социал-демократической партии Ульф Сундквист способствовал выдаче кредита под правительственные гарантии банку, в котором он имел собственный интерес и который находился на грани банкротства. Сундквист (считавшийся, кстати, одним из наиболее вероятных претендентов на пост президента Финляндии) по собственной инициативе подал заявление об отставке с должности председателя СДФ. Позднее окружной суд Хельсинки приговорил его к выплате денежной компенсации.
За последние десять лет были уволены или сами ушли в отставку по юридическим или этическим мотивациям 6 членов правительства, 23 высших правительственных чиновника.
Следует особо отметить, что многие случаи коррупции стали широко известны благодаря выступлениям средств массовой информации, которые действительно играют в Финляндии роль эффективного инструмента гражданского контроля и к которым в отличие от российских властей власти Финляндии прислушиваются (и, как правило, реагируют).
В Уголовном кодексе Финляндии само слово «коррупция» не упоминается. Вместо этого говорится о взяточничестве чиновников, за которое предусматривается наказание от штрафа до 4 лет тюремного заключения.
В Финляндии фактически никогда не создавалось специального закона о коррупции или специальных органов для контроля за коррупцией. Контролируют соблюдение антикоррупционных норм и принимают меры в случае их нарушения традиционные судебные и правоохранительные органы. Особую роль играют канцлер юстиции и омбудсмен парламента (уполномоченный по конституционным и другим правам человека), которые назначаются президентом республики, но полностью независимы (в том числе и друг от друга) в своей деятельности и имеют в своем распоряжении все инструменты и права, необходимые для проведения расследований и принятия мер.
Для рассмотрения обвинений против особой категории высших должностных лиц (членов правительства, канцлера юстиции, омбудсмена, членов Верховного или Административного судов) существует специальный институт – Государственный суд. Этот суд может также рассматривать обвинения против президента страны. За послевоенную историю Финляндии Государственный суд созывался только один раз.
Со времен, когда Финляндия входила в качестве Великого княжества в состав Российской империи, государственная служба здесь всегда считалась престижным и ответственным делом. Еще по указу императора Александра I к старшим гражданским должностям в Финляндии допускались лишь юристы или, во всяком случае, выпускники университета, имеющие юридический диплом. Во многом эти традиции сохранились и сейчас.
В правительственном аппарате Финляндии в отличие от многих других стран, в том числе и соседней Швеции, нет политических должностей. Основной состав центральной и местной администраций остается довольно постоянным, состоит из профессиональных чиновников, назначаемых как минимум на пятилетний срок. Правда, с конца 80-х гг. были введены политические должности в аппарате премьер-министра.
Структура государственной службы является стройной, а аппарат – не очень многочисленным. Так, в 90-х гг. количество государственных служащих всех уровней сократилось чуть ли не наполовину – с 230 тыс. до 127 тыс. (В России на январь 2004 г. только федеральных чиновников было 38 тыс., как и четыре года назад, и это лишь вершина громадной и неуклюжей пирамиды.)
Обязанности, права и ответственность финских государственных служащих четко прописаны и строго контролируются. Например, чиновник имеет право сохранить свое мнение вопреки мнению начальника. Министр может принять политическое решение, отличающееся от предложения референта, но оно не станет юридически обязывающим, если тот не поставит свою визу. Если министр или правительство принимают решение, отличающееся от предложенного соответствующим чиновником, он может избежать юридической ответственности, подав письменное обжалование. Таким образом, финская система требует от потенциального взяткодателя двойной работы: ему надо одержать верх как над принимающим решение, так и над референтом.
Основным принципом работы государственной администрации в Финляндии всегда была публичность. Все протоколы и записи обсуждений, делаемые в государственной администрации, открыты для каждого гражданина.
Разумеется, одним из важнейших факторов, препятствующих распространению коррупции в Финляндии, является материальная и социальная обеспеченность чиновников. Средний уровень зарплаты по стране составил на начало 2004 г. 2350 евро, по достижении 65-летнего возраста – полная пенсия. В России средняя зарплата чиновников по стране на январь 2004 г. составляла 6216 руб., то есть в 13 раз меньше.
Финляндия стала одной из первых стран, выделяющих государственные средства для политических партий. Эта система получила развитие с 1967 г. Тогда субсидии, выделяемые партиям, составили в нынешнем эквиваленте 1,6 млн. евро. Тридцать лет спустя сумма достигла уже 16 млн. евро. Уязвимым местом этой системы, как и во многих других странах, является прозрачность в отношении частных пожертвований на нужды политических партий.
В борьбе с коррупцией Финляндия активно использует международно-правовые инструменты, сотрудничает с основными организациями и странами в этой области, приводит свое законодательство и практику в соответствие с международными нормами и стандартами. Она подписала и ратифицировала основные документы, в том числе Конвенцию ОЭСР 1998 г. о борьбе со взятками, Конвенцию ЕС о борьбе с коррупцией 1997 г., Конвенции Совета Европы 1999 г. по уголовному и гражданскому праву, касающемуся коррупции, Конвенцию ООН против коррупции, принятую в Мехико в декабре 2003 г. Россия, которая также подписала Конвенцию Совета Европы по уголовному праву о коррупции (от подписания соответствующей Конвенции по гражданскому праву она воздержалась), до сих пор не ратифицировала ее.
В целом было бы преувеличением говорить о какой-то специфической «финской модели» борьбы с коррупцией. Разумеется, имеется ряд особенностей, которые могли бы быть использованы и в России. Однако главное все же – в «финской модели» социально-экономического развития, в формировании условий, которые не создавали бы питательной почвы для коррупции и которые если не исключают ее (возможно ли это вообще?), то, во всяком случае, минимизируют это явление, делают возможной эффективную борьбу с ним.
Еще в 2001 г., по данным Международного института развития управления (IMD), а затем и Всемирного экономического форума (WEF), Финляндия вышла на первое место в мире по индексу глобальной конкурентоспособности. Напомним, что данные, характеризующие конкурентоспособность, основаны на таких критериях, как ВВП в расчете на душу населения, капитализация фондового рынка и производительность, а также на ряде социальных показателей.
Так вот, ВВП на душу населения составил в Финляндии 23 430 долл., в США – 36 440, в среднем по развитым странам – 22 666. Ежегодный прирост ВВП (5,1%) является одним из самых высоких в мире, превышая соответствующие показатели в США (4,3%), Японии (1,3%) и в среднем по странам Евросоюза (2,6%). Производительность труда росла в 90-х гг. ХХ века ежегодно в среднем на 3,5%, а в промышленном секторе – на 7%.
Существует прямая связь уровня развития с глобализацией. Если применять такие критерии глобализации, как товары и услуги, финансы, информационные и коммуникационные технологии (the Globalization Index), то Финляндия и здесь в числе первых наряду с Сингапуром, Швецией, Швейцарией, Ирландией, Австрией, Великобританией, Норвегией и Канадой. США на 12-м месте.
Картина станет еще полнее, если учесть политические права и гражданские свободы. Ежегодные отчеты международной организации «Дом свободы» (Freedom House) подтверждают, что, за исключением Сингапура, наиболее глобализованные страны являются одновременно странами с весьма высоким уровнем демократии, прозрачными правительствами и наименьшим уровнем коррупции. Заслуживает внимания и тот факт, что многие из наименее коррумпированных стран являются наиболее продвинутыми в вопросах охраны окружающей среды. Согласно последнему Индексу устойчивости экологии (Environment Sustainability Index), на первом месте – Финляндия, затем Норвегия, Канада, Швеция. США – на 11-м месте.
