Юрий Рубинский Депутаты Госдумы, независимо от их партийной принадлежности, бесспорно, обратили внимание на заключительный пассаж из Послания президента Федеральному собранию - о возможности формирования правительства, опирающегося на парламентское большинство. Именно этот вопрос оказался главной темой дискуссий на элитных политтусовках, телеэкранах и страницах печатных СМИ.
Конституция одна, режимы разные
В самом деле, если слова президента понимать буквально, то можно подумать, что страна стоит на пороге чуть ли не конституционного переворота - существенного перераспределения полномочий между ветвями власти и, соответственно, порядка рекрутирования кадров в ее верхние эшелоны. А кадры, как нас учили, решают все (особенно для них самих).
Представители левой оппозиции поспешили заявить, что именно этого они добивались всегда, требуя формирования "правительства народного доверия", и с ностальгией вспоминают единственный прецедент такого рода - кабинет Евгения Примакова, опиравшийся на левоцентристское большинство в Думе. Они забывают, что и этот кабинет был назначен, как все предыдущие и последующие, президентом и им же уволен в отставку, как только появились робкие признаки перетекания властных полномочий из Кремля в Белый дом.
Чтобы попытаться понять намерения главы государства, следует вспомнить тщательно взвешенные, осторожные слова из его Послания: "Я уже говорил, что поддерживаю общий курс на усиление роли партий в общественной жизни. И с учетом итогов предстоящих выборов в Государственную Думу считаю возможным сформировать профессиональное, эффективное правительство, опирающееся на парламентское большинство".
При всей кажущейся определенности эти слова сохраняют немалую долю недоговоренности, если не двусмысленности. Действительно, будет ли для президента "учет итогов" парламентских выборов при назначении председателя нового правительства обязательным или только "возможным", т.е. факультативным? Наконец, главное: готов ли президент назначить главой правительства представителя оппозиции, если она получит большинство в Думе, и тем самым допустить ротацию исполнительной власти - не просто персональную, но и политическую?
От ответов на эти вопросы, по существу, зависит сохранение или изменение политического режима, сложившегося в России на основе действующей Конституции 1993 г. Как свидетельствует опыт всех государств, в рамках одной и той же Конституции возможны весьма различные типы режимов, зависящие не столько от ее текста, сколько от практики его применения.
На пресс-конференции 20 июня с.г. президент дал понять, что ждать новостей по части способа формирования правительства в ближайшее время (т.е. до выборов в Думу) не приходится, как и изменений действующей Конституции в более отдаленной перспективе. Что же касается зависимости правительства от состава нижней палаты, то она, по сути дела, уже налицо, коль скоро кабинет ответственен перед Думой, которая утверждает кандидатуру премьера и может (теоретически) отправить его в отставку.
Как это делалось во Франции
Авторы Основного закона РФ, хорошо изучившие зарубежные образцы, использовали в качестве модели современную Конституцию Пятой республики во Франции, скроенную по мерке ее основателя и президента - генерала Шарля де Голля. Неудивительно, что многие конституционные проблемы, с которыми сталкивалась Россия на протяжении последнего десятилетия, весьма напоминают французский опыт - как позитивный, так и негативный.
Обратиться к нему имеет смысл еще по одной причине. Незадолго до президентских выборов 2000 г. в России вышла в свет книга "От первого лица", представлявшая собой запись бесед Путина с журналистами на самые различные темы. На вопрос: "Кто из политических лидеров вам интересен?" последовал ответ: "Наполеон Бонапарт (смеется)". "А если серьезно? - Де Голль, наверное".
Следует отметить, что обе упомянутые Путиным исторические фигуры (к которым он добавил канцлера ФРГ Людвига Эрхарда) имеют между собой много общего. Разумеется, генерал де Голль не короновался императором и не вошел в историю как гениальный полководец. Зато как государственный деятель он сыграл в истории своей страны роль, вполне сопоставимую с ролью великого корсиканца.
Сменив у власти прогнившие, коррумпированные, потерявшие всякое уважение режимы - один Директорию, другой парламентскую Четвертую республику, где за 12 лет у власти побывали 22 правительства, - оба лидера стремились создать сильное, строго централизованное государство, способное смягчить конфликты богатых и бедных, левых и правых во имя национального величия Франции. Оба считали необходимым условием этого решительное преобладание исполнительной власти над законодательной. Наконец, оба черпали легитимность с помощью обращения к народу через голову экономической и административной элиты, хотя опирались на нее при управлении страной. Недаром крупнейший французский политолог Рене Ремон однозначно отнес голлизм к бонапартистской традиции.
"Будучи уверен в том, что суверенитет принадлежит народу, если он выражает свое мнение напрямую и целиком, я не допускаю дробления этого суверенитета между различными интересами, представляемыми партиями... Для того, чтобы государство было, как ему и положено, инструментом обеспечения единства Франции, высших интересов страны, преемственности национальной политики, я полагал необходимым, чтобы правительство формировалось не парламентом, то есть партиями, а стоящим над ними главой государства, получившим свой мандат непосредственно от всей нации и способным благодаря этому хотеть, решать и действовать", - писал де Голль в своей последней книге "Мемуары надежды", ставшей его политическим завещанием. И это, надо признать, больше соответствует реальности сегодняшней России, чем приведенные выше слова из Послания Путина.
Тем не менее основатель Пятой республики отказался от введения во Франции последовательного президентского режима по образцу США, где глава государства одновременно возглавляет правительство, и предпочел сохранить пост премьер-министра. Это диктовалось, видимо, нежеланием допускать довольно частую в США ситуацию, при которой президенту приходится править страной при наличии политически враждебного ему большинства в конгрессе, за которым сохраняется контроль над законодательством и бюджетом. Генерал исходил из того, что в Пятой республике роль премьера будет сводиться лишь к текущему управлению административной машиной, особенно в социально-экономической отрасли, тогда как президент сохранит за собой определение общей стратегии государства и руководство т.н. "резервированной областью" - внешней политикой, обороной, отношениями с бывшими колониями.
При таком разделении труда на долю премьер-министра выпадала неблагодарная роль "громоотвода", козла отпущения при президенте, принимающего на себя ответственность за непопулярные меры правительства и обреченного на отставку по исчерпании его политического ресурса.
Подобная система работала на протяжении почти трех десятилетий бесперебойно, выдержав немало серьезных испытаний - окончание войны в Алжире, деколонизацию, реформу армии, социально-политический кризис мая-июня 1968 г., уход своего основателя - де Голля, на смену которому пришли сначала голлист Жорж Помпиду, затем либерал Валери Жискар д"Эстен, затем, социалист Франсуа Миттеран, наконец, снова голлист Жак Ширак.
Вертикаль власти расщепляется
Тем не менее в основание вертикали власти Пятой республики была изначально заложена бомба замедленного действия, которая рано или поздно должна была взорваться. Дело в том, что правительство, назначаемое и смещаемое президентом, оставалось ответственным перед Национальным собранием. Поэтому президент мог контролировать его состав и контролировать его деятельность лишь при наличии послушного парламентского большинства, стержнем которого служила преданная "партия власти". При де Голле и Помпиду ею были голлисты, при Жискар д"Эстене - блок голлистов с либералами, в первые годы правления Миттерана - социалисты.
Как при правых, так и при левых президентах "партия власти" тесно сращивалась с госаппаратом: членский билет открывал путь к быстрой чиновничьей карьере, тогда как высшая бюрократия шла в политику, добиваясь выборных мандатов в органах местного самоуправления и парламенте. В итоге кабинет министров включал как профессиональных политиков, так и политически благонадежных технократов, близких к "партии власти".
Однако в 1986 г., всего через четыре года после избрания Миттерана президентом на первый срок, левые партии, в том числе его собственная - социалисты, проиграли парламентские выборы. Глава государства предложил пост премьер-министра лидеру ведущей партии победившей правой оппозиции Жаку Шираку.
Многие представители правого лагеря, например, бывший премьер-министр Раймон Барр, решительно возражали против принятия этого предложения, предупреждая, что оно противоречит логике режима Пятой республики, задуманного де Голлем как единая властная вертикаль, вершиной которой является президент. Однако Ширак решил все же взять на себя руководство кабинетом, открыв период т.н. "сожительства" глав государства и правительства различной политической ориентации. Он рассчитывал на статью 20 Конституции, согласно которой "правительство определяет и проводит политику нации". Основные властные полномочия действительно перешли к премьеру. Однако президент сохранил немало важных прерогатив, причем не только чисто представительских, но и вполне реальных, особенно в области внешней политики, обороны, кадровых назначений. Результатом оказалось своего рода двоевластие, при котором два высших должностных лица вели между собой жестокую политическую войну, тем более что оба готовились стать кандидатами на предстоящих через два года президентских выборах. С тех пор аналогичная ситуация повторялась еще дважды - в 1993-1995 и 1997-2002 гг.
Поначалу, если верить опросам, "сожительство" скорее нравилось французам, считавшим, что оно позволяет обеспечить проведение уравновешенной, сбалансированной политики, без чрезмерных перекосов влево или вправо. Со временем, однако, раскол на вершине власти, подрывавший эффективность механизма принятия ответственных решений и дискредитировавший Францию за рубежом, начал вызывать растущее разочарование, а затем и раздражение в стране. В ходе кампании перед последними президентскими выборами 2002 года оба "сожителя" - как правый президент Жак Ширак, так и левый премьер-министр, лидер социалистов Лионель Жоспен - обещали покончить с ним навсегда.
Переизбрание Ширака на второй срок (теперь уже на 5, а не на 7 лет), а затем убедительная победа блока правых партий на парламентских выборах решили эту проблему, но пока только временно. При действующей Конституции она может в будущем возникнуть опять. Поэтому нынешний хозяин Елисейского дворца твердо решил в принципе исключить такую возможность.
Кое-что в этом плане уже сделано - сроки полномочий парламента и президента теперь совпадают, президентские выборы могут, как это было в последний раз, предшествовать парламентским (что поможет обеспечить совпадение политических взглядов главы государства и большинства депутатов Национального собрания, а следовательно, и кабинета министров), начата реформа избирательного законодательства. Наконец, Ширак добился слияния двух умеренных партий правого лагеря - голлистов и либералов - в единую "партию власти", которая должна стать его прочной опорой, вытеснив на обочину политической жизни ультраправый Национальный фронт Жана-Мари Ле Пена, неожиданно прорвавшегося в 2002 г. во второй тур президентских выборов.
Тем не менее все эти меры выглядят пока половинчатыми, и Пятая республика остается, по определению патриарха французских конституционалистов профессора Веделя, всего лишь "компромиссом между парламентским и президентским режимами, между авторитарным и либеральным государствами".
Республика парламентская или президентская?
Сегодняшняя Россия, где кремлевская вертикаль власти прочно контролирует правительство, думское большинство, Совет Федерации, а через полпредов президента - и регионы, кажется надежно застрахованной от такой опасности. Но проблема выбора между президентским и парламентским режимами существует и у нас, хотя пока сугубо виртуально. Если современная "партия власти" - "Единая Россия" и ее центристские сателлиты снова обеспечат себе в следующем составе Думы столь же прочные позиции, что и в нынешнем (что с учетом их "административного ресурса" вполне возможно), режим останется тем же, что и сейчас, т.е. "компромиссом между либеральным и авторитарным" (с креном к последнему). В таком случае "сожительство" нам не грозит, а намек президента на возможность формирования правительства парламентского большинства может вылиться всего лишь в частичное обновление кадров на министерских постах. Впрочем, и в случае успеха национал-коммунистической "оппозиции его величества" ситуация скорее всего просто вернется ко временам фрондировавшей Думы 1995-1999 годов, которую Кремль умел укрощать ничуть не менее эффективно, чем сейчас.
До тех пор пока в России возможность ротации власти исключена по определению, нас может ожидать в лучшем случае "полуторапартийная" система, при которой бюрократизированная "партия власти" сохраняет свои позиции десятки лет, подменяя реальную политическую борьбу фракционными и личными склоками. Впрочем, так бывало во многих странах - Мексике, Японии, Индии. Но рано или поздно это кончалось "моральным износом" прежней правящей элиты и приходом к власти реальной политической альтернативы. До этого нам, судя по всему, пока далеко.
Поэтому предложение "Союза правых сил" - имплантировать у нас президентский режим по образцу США путем принятия на себя президентом обязанностей премьера - ничего не изменит, если не пойти на полный пересмотр Конституции, упразднив ответственность правительства перед парламентом и лишив главу государства права роспуска последнего. Вряд ли Путин пойдет на это. Превращение же полупрезидентского режима франко-российского типа в чисто парламентский тем более сомнительно, ибо нынешнего президента России с трудом можно себе представить в роли английской королевы. Слишком уж мало подобная перспектива отвечает его голлистским представлениям о роли главы государства.
Дарья Гармоненко 