Борис Вишневский ПЕРЕД началом летних парламентских каникул председатель ЦИК Александр Вешняков заявил, что возглавляемый им орган намерен предложить ряд поправок к закону о гарантиях избирательных прав, чтобы сделать выборы более честными. В частности, снизить влияние "административного ресурса", который на выборах последних лет становится решающим фактором успеха.
Только что соответствующий проект поступил в парламент от имени президента - причем не как поправки к закону, а как новая его редакция. Анализ президентского проекта, который скорее всего скоро станет законом (известно, как нынешняя Дума встречает предложения Кремля), будет приведен ниже, а пока заметим: когда председатель ЦИК только лишь произносил "декларации о намерениях", в нижнюю палату уже был внесен проект изменений к избирательному закону, разработанный питерским депутатом от "ЯБЛОКА" Александром Шишловым. Любопытно, что часть этих предложений (хотя и в урезанном виде) оказалась впоследствии заимствована президентской стороной, что лишний раз говорит об их актуальности.
Проблема, которую необходимо решить, очевидна. Все чаще и чаще на выборах победа достается не тому, у кого более привлекательная для граждан предвыборная программа, более убедительная предвыборная агитация или лучшая "команда" людей, которые способны убеждать избирателей. И даже не тому, у кого больше денег. Победа достается кандидату, "более равному, чем другие", который, пользуясь своим служебным положением, воздействует на избирателей методами, для его соперников недоступными по определению.
Действующее законодательство о выборах требует для всех кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе, уходить в отпуск на время избирательной кампании. Исключение делается для должностных лиц категории "А", которые всего лишь должны "не пользоваться преимуществами своего должностного положения". О ком идет речь? О губернаторах и президентах субъектов Федерации, о министрах федерального правительства и, конечно, о премьер-министре и президенте страны. Все они, претендуя на переизбрание или на избрание (скажем, министр решил стать губернатором, а премьер - президентом), могут продолжать работать на своем посту.
Отсюда и происходит самый главный ресурс "кандидата категории "А", которого напрочь лишены все его конкуренты (если, конечно, они сами не являются должностными лицами такого же уровня), - ПРАВО ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ. Так, ни один из конкурентов губернатора, баллотирующегося на новый срок, не может во время избирательной кампании с помпой подписать распоряжение об увеличении заработной платы для "бюджетников". Или выделить деньги на выплату материальной помощи малоимущим. Или торжественно подписать акт о приемке жилого дома для "очередников". Или предоставить за бюджетный счет крупный заказ местному предприятию. Все это исключительная компетенция действующей власти. Надо ли объяснять, что она дает почти непреодолимый "гандикап" на выборах?
При этом губернатор может, как уже не раз бывало, заявлять, что он-де вовсе не ведет кампанию. Пока конкуренты только болтают - он делает, трудится в поте лица. И может даже отказаться от дебатов с соперниками, тем самым демонстрируя, что находится с ними в разных весовых категориях. Да и зачем ему это? Средства массовой информации будут денно и нощно показывать такого "труженика", причем не как кандидата, а как действующего начальника, который круглые сутки несет боевое дежурство на вверенном посту┘
То, что такая практика сложилась повсеместно, вряд ли надо доказывать. При этом за использование подобного "административного ресурса" чрезвычайно трудно - почти невозможно - снять с дистанции. "А как же случай с Александром Руцким?" - вправе спросить читатель. Но, во-первых, Руцкой вышел далеко за описанные рамки, нарушив множество норм избирательного закона, а во-вторых, еще и был в ссоре с Кремлем, который поставил на другого кандидата. Напротив, ни один губернатор, который пользовался поддержкой Центра, сколько бы норм закона он ни нарушил, ничуть не пострадал. Как местные избиркомы (что неудивительно), так и грозный ЦИК (что объяснить трудно) приставляли на манер адмирала Нельсона подзорную трубу к выбитому глазу и возглашали: "Нарушений не видим!"
Сказанное, впрочем, касается не только губернаторов: стоит напомнить, как на выборах 1996 г. Борис Ельцин, путешествуя по регионам, чуть ли не на трапе самолета подписывал указы, дарующие этим регионам деньги, льготы и ресурсы (мало кто знает, что после выборов подавляющая часть "предвыборных" указов была Ельциным же и отменена). А в успехе "Единства" на парламентских выборах 1999 г. немалую роль сыграл непрерывный показ по телевидению деяний Сергея Шойгу на посту "чрезвычайного" министра...
Но почему лица, занимающие государственные должности категории "А", должны находиться в привилегированном положении по сравнению с другими? Почему они не должны освобождаться от своих обязанностей на период кампании, если являются кандидатами? Да, губернатор или министр - важное лицо, принимающее ключевые решения, и такой руководитель должен быть на посту всегда. Но вертикаль исполнительной власти устроена так, что у любого начальника всегда есть заместитель, которому и должны быть переданы соответствующие полномочия. Заместитель, по Конституции, есть даже у президента страны - это премьер-министр, выполняющий обязанности главы государства в случае его отставки или неспособности управлять. В конце концов с Россией не произошло ничего катастрофического, когда на протяжении девяти месяцев де-факто и четырех месяцев де-юре роль президента исполнял премьер - Владимир Путин┘
Понятно, что поправка, о которой идет речь, вызовет серьезнейшее сопротивление у всех, кто привык пользоваться "административным ресурсом". И соответствующие лоббисты примут все меры для того, чтобы ее заблокировать. Но иного пути просто нет.
Впрочем, борьба с "административным ресурсом" - это еще не все, что надо делать. Не менее серьезной задачей является решительный отход от распространенного на выборах принципа "победителей не судят".
Наверное, в стране еще ни разу не было таких выборов, которые бы заканчивались с завершением голосования. Пока победившие кандидаты принимают поздравления, проигравшие пытаются доказать, что выборы следует признать недействительными, поскольку победители так или иначе нарушили закон. Избирательные комиссии и суды разных уровней все больше и больше оказываются погребены под грудой жалоб, но трудно вспомнить случаи, когда бы результаты выборов были аннулированы из-за нарушений, допущенных победителем, который руководствовался принципом "цель оправдывает средства". Разве что в 1996 г. были отменены результаты губернаторских выборов в Амурской области, где кандидат от "партии власти" и действующий губернатор Ляшко чуть-чуть уступил коммунисту Белоногову - что, впрочем, не спасло главу областной администрации от разгрома на повторных выборах. Да еще в 1997 г. были аннулированы выборы мэра Нижнего Новгорода - когда их выиграл небезызвестный Андрей Климентьев┘
В чем же дело? Да в том, что из одной редакции закона о гарантиях избирательных прав в другую кочуют лукавые формулировки: результаты выборов могут быть отменены лишь в том случае, если допущенные нарушения "не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей". Что означает: отменить результаты выборов можно лишь в случае, если не сумели подсчитать голоса, чего на практике почти не бывает. Значит, делай что хочешь: клевещи на конкурентов, используй "левые" источники финансирования кампании, злоупотребляй служебным положением, выпускай анонимные листовки и плакаты, подкупай избирателей - победа все спишет! На все жалобы проигравших кандидатов избирательная комиссия и суд будут с олимпийским спокойствием отвечать, что допущенные нарушения-де "не повлияли на волеизъявление избирателей". А естественный вопрос: для чего же еще победитель нарушал закон, как не для того, чтобы "повлиять на волеизъявление", - повиснет в воздухе.
Конечно, проигравшие кандидаты, на которых, скажем, "выбросили" какой-нибудь особо внушительный компромат перед выборами (из-за чего они и проиграли), имеют право обратиться в суд с исками о защите чести и достоинства, но такие дела, как известно, могут тянуться годами. Пока будешь "качать права" - новые выборы настанут...
Избиркомы нетрудно понять: стоит создать прецедент "дисквалификации" победителя, который пользовался тем или иным "допингом", - и хлопот не оберешься. Но надо ли считать главным критерием при разработке избирательного закона спокойствие избиркомов?
Если дьявол прячется в деталях - значит, надо изменить именно те детали, в которых он прячется. И записать в законе: избирательная комиссия или суд могут отменить результаты выборов, если победивший кандидат допустил хотя бы одно из четко установленного перечня нарушений. Скажем, превысил разрешенный размер избирательного фонда, использовал для проведения своей кампании средства из незаконных источников, выпускал агитационные материалы анонимного характера, с ложными сведениями о соперниках или не оплаченные из избирательного фонда, занимался подкупом избирателей и так далее. Если такие меры будут узаконены, то кандидаты, привычно действующие по принципу "цель оправдывает средства", окажутся перед перспективой лишиться того единственного "приза", ради получения которого они нарушают закон. Может быть, реальная угроза потери мандата перевесит желание добиться своего любой ценой?
Среди других внесенных нами предложений - полная отмена досрочного голосования, давно уже превратившегося в хорошо отлаженный конвейерный механизм подкупа избирателей. Запрет на благотворительность, оказываемую будущими кандидатами до начала избирательной кампании (своего рода "подкормка" округа, как при ловле рыбы). Обязанность СМИ, поместивших предвыборную агитацию какого-либо кандидата без указания на то, что это платная или бесплатная реклама, бесплатно предоставить такое же время или место всем его соперникам (это отобьет охоту рекламировать кандидатов с помощью оплаченных наличными "журналистских материалов"). Ограничение числа граждан, которых можно привлекать на платной основе к работе на выборах (еще одна форма чуть замаскированного подкупа избирателей, в полной мере проявившаяся в Петербурге, где отдельные кандидаты заключали с гражданами "договоры", обещая по 100 руб. сразу и по 200 руб. в случае избрания)...
Ну, а что же содержит президентский проект? Скажем сразу: многие из предложений, содержащихся в новой редакции Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме", заслуживают поддержки.
Так, вполне разумным видится предложение заменить при регистрации сбор подписей внесением залога не только для кандидатов, но и для партийных списков. Любопытна, хотя и не бесспорна, идея вовсе освободить кандидатов и партийные списки тех избирательных объединений, чьи представители были избраны депутатами на предыдущих выборах, от сбора подписей и внесения залога. Совершенно необходимая мера - запрет на предоставление эфира или печатной площади для агитации в СМИ, учрежденных менее чем за год до выборов. Известно, что на каждых выборах в массовом порядке появляются газеты-"выбирайки", созданные специально для данной кампании и работающие на прославление "своих" кандидатов и поливание грязью "чужих". После выборов эти газеты исчезают так же стремительно, как и появляются. Столь же назревшая мера - запрет редакциям периодических печатных изданий менять тираж и периодичность выхода во время кампании, публикуя агитационные материалы: "спецвыпуски" популярных газет, сделанные для "чисто конкретного" кандидата, давно стали печальной традицией. То же можно сказать и о предложении запретить баллотироваться на выборах губернаторам и главам муниципального образования, ушедшим в отставку или смещенным с поста - в связи с чем и назначаются внеочередные выборы. "Маленькие хитрости", когда губернатор подает в отставку, а затем легко избирается вновь, пользуясь сокращенными сроками кампании и неподготовленностью соперников, пора прекращать. Весьма полезно и предложение обязать избирательные объединения публиковать свои предвыборные программы, а кандидатов обязать предоставлять сведения о судимостях, доходах и имуществе. А также запрет лицам, занимающим любые государственные должности, быть доверенными лицами кандидатов без освобождения от работы.
Есть, впрочем, в президентском проекте и весьма спорные положения. Например, дифференцированное (в зависимости от результатов последних выборов) предоставление избирательным объединениям бесплатного эфирного времени на государственных телерадиоканалах. Или запрет на распространение призывов к отказу от участия в голосовании: представляется, что каждый гражданин вправе призывать сограждан не участвовать в выборах, чтобы добиться проведения новых, если все выдвинутые кандидаты кажутся ему неподходящими. Или предложение о создании "избирательной вертикали", при которой большинство избирательных комиссий в стране будет назначаться не органами представительной и исполнительной власти или муниципалитетами, как сейчас, а вышестоящими комиссиями. Это мы, что называется, уже проходили - как показывает практика, такие "вертикально сформированные" комиссии оказываются важным элементом того самого "административного ресурса".
И, наконец, самое любопытное. В президентском проекте, как и в проекте "ЯБЛОКА", предусмотрена обязанность кандидатов, замещающих государственные должности категории "А", уходить в отпуск на время избирательной кампании. Но с одной скромной оговоркой: это ограничение не распространяется на президента и премьер-министра. Губернаторы могут уходить в отпуск, а президент или премьер пусть работают.
Впрочем, можно ли было ждать чего-то другого?
Мы часто вздыхаем: что поделаешь, политика грязное дело! Но она и останется такой, если мы будем безмятежно наблюдать, как политического успеха добиваются грязными методами. Так, может быть, стоит принять меры для предварительной политической дезинфекции? Иными словами, озаботиться таким изменением избирательного законодательства, которое если не поставит абсолютный барьер (что, увы, невозможно, ибо человеческая изобретательность неистощима), то по крайней мере серьезно осложнит жизнь любителям "грязной игры".
Санкт-Петербург
Дарья Гармоненко