"Теневые структуры" Думы

КОГДА подводились итоги работы Государственной Думы за прошедший парламентский сезон, было много сказано о "видимой" стороне ее деятельности: количестве принятых законов, изменениях в раскладе политических сил в депутатском корпусе и т.д. О "невидимой" же активности депутатов речи почему-то не было.

Между тем главным итогом прошлого парламентского года как раз и стало создание "теневой" Госдумы, которая вскоре может стать определяющей силой в принятии политических решений.

Речь идет о межфракционных депутатских объединениях. Весь последний год работы Государственной Думы прошел под знаком активного формирования этих структур. Число их уже перевалило за 30, а по числу участников они охватывают больше половины депутатского корпуса.

Если учесть, что пик активности в этом отношении пришелся на конец парламентской сессии, то можно прогнозировать дальнейшее бурное развитие данного процесса по окончании летних каникул. Уже осенью численность участников парламентских объединений может достигнуть квалифицированного большинства депутатов Госдумы. Уже это является основанием для серьезного анализа рассматриваемого явления.

ДЕПУТАТСКАЯ ПАУТИНА

Межфракционные депутатские объединения в сокращении именуют МДО, но с полным правом их можно было бы называть WWW, поскольку и по форме, и по содержанию они являются аналогом Всемирной информационной паутины.

Деятельность МДО, как и WWW, "невидима" - и причина здесь в том, что она никак не прописана в Регламенте Государственной Думы. Все объединения создаются, организуют свою работу, проводят заседания, принимают решения и т.д. исходя из принципа "все, что не запрещено, - разрешено".

Спору нет, со стороны руководства Государственной Думы предоставление подобной "правовой базы" для деятельности многочисленных депутатских структур - очень демократичный подход. Но все это напоминает период начала 90-х гг., когда он был единственным выходом из законодательного тупика. Сейчас ситуация изменилась, и такая позиция в "сердце" законодательной жизни страны означает совсем другое - нежелание взять на себя ответственность за легитимизацию деятельности межфракционных депутатских объединений. Речь идет о внесении изменений в Регламент Государственной Думы. Например, о предоставлении МДО права инициировать парламентские слушания.

Однако думский комитет по регламенту в упор не видит бурного процесса образования новых структур. Доходит до смешного - никто из чиновников аппарата или руководителей ГД не знает точно, сколько всего межфракционных депутатских объединений насчитывается на их "подшефной" территории!

В комитете по регламенту ссылаются на то, что это не входит в их обязанности, так как МДО не значатся в данном документе. По их сведениям, в Госдуме создано 5 межфракционных депутатских объединений - именно столько копий протоколов об их учреждении добровольно принесли самые дисциплинированные отцы-основатели парламентских объединений. В аналитическом управлении Госдумы отдельные сотрудники в порядке личной инициативы насчитали их уже 26. Парламентские журналисты называют разные цифры - от 35 до 50.

МДО, как и WWW, не знает границ. Членами депутатского объединения являются представители различных политических партий и фракций.

Подчас состав МДО причудлив и экзотичен, объединяет совершенно "необъединяемых" депутатов в редкой конфигурации. Например, можно ли себе представить совместную работу главы комитета Госдумы по международным делам Дмитрия Рогозина и "рабочего депутата" Василия Шандыбина под руководством малоизвестного депутата-элдэпээровца Олега Финько? А вот в заявке на образование МДО "Русь. Вектор развития", возрождающего идеи конвергенции, такие официальные данные представлены.

Если говорить серьезно, то любые объединительные процессы депутатов Госдумы, любое взаимодействие представителей различных политических ориентаций надо рассматривать как положительный фактор.

Как это ни парадоксально, но Дума предоставляет не так уж много возможностей для личного взаимодействия депутатов с различными политическими взглядами, а значит, и для достижения взаимопонимания между ними. "Встроенность" депутатов в те или иные фракции ограничивает возможность проявления их личной позиции. Это препятствует развитию профессионализма депутатов, который заключается не только в принятии "правильных" законов, но и в умении договариваться с коллегами, принимать согласованные политические решения. А ведь стабильная и конструктивная работа Государственной Думы в конечном счете зависит от умения депутатов достигать компромиссов.

На заседаниях комитетов, комиссий, самой Госдумы депутаты действуют "по протоколу", согласно установкам и выработанным в своих фракциях решениям, и обязаны представлять коллективные интересы. Привлекательность для депутатов участия в МДО состоит в том, что здесь они выражают свои личные взгляды и реализовывают личную заинтересованность.

Для депутатов - членов фракций с жесткой дисциплиной - межфракционное объединение практически единственная в Госдуме площадка, где они могут проявить свою индивидуальность, поскольку фракция лишает их права свободного голосования.

Иными словами, если во фракции депутаты объединяются по "велению разума" и обязательств, принятых в ходе избирательной кампании, то в МДО - по "движению души". Участие в парламентских объединениях - это действительно свободный выбор депутата.

Своей паутиной МДО переплетают всю Думу. Депутаты, как в интернет, "ныряют" во множество межфракционных объединений, расширяя свой круг общения и информационное пространство.

Как правило, депутаты являются членами многих объединений. В одни они записались по дружбе, в другие - из личного интереса или престижа, в третьи - по принципу землячества и т.д. Пока этот процесс хаотичен и больше свидетельствует о желании парламентариев "наладить связи", чем об их принципиальной позиции или политической стратегии.

НОВЫЕ ТЯЖЕЛОВЕСЫ

Первое межфракционное объединение - "Энергия России" - было создано в самом начале работы Государственной Думы, 22 февраля 2000 г. Это одна из самых многочисленных и активно действующих парламентских структур. В конце весенней сессии ее ряды пополнились еще 11 членами, среди которых лауреат Нобелевской премии Жорес Алферов, лидер фракции "Единство" Владимир Пехтин, старейшина депутатского корпуса Егор Лигачев и другие. Сейчас в "Энергии России" уже 122 депутата.

Однако это еще не самое большое парламентское объединение. Первенство по числу участников держит МДО "Зубр" ("За союз Украины, Белоруссии и России"), насчитывающее 142 депутата. Их свела вместе идея дружбы между парламентариями Украины, Белоруссии и России. Одна из идей этого МДО - создать объединенный парламент трех славянских государств.

К крупным парламентским объединениям можно отнести и МДО "Товаропроизводители России", в составе которого 107 депутатов.

К самым малочисленным, но весьма деятельным объединениям относится МДО "Стратегия будущего", представляющее интересы отечественной науки и включающее 14 депутатов. Возглавляет его депутат группы "Регионы России" академик РАН Роберт Нигматуллин.

Есть и мертворожденные межфракционные объединения, которые, раз заявив о своем образовании, более никак не проявили себя в Государственной Думе.

Хотя процесс формирования МДО начался почти одновременно с работой Думы нынешнего созыва, наибольшую активность он приобрел в весеннюю сессию 2001 г. За несколько недель до ее закрытия было объявлено о создании МДО "Российские инвестиции" под руководством Владимира Пехтина. В последние дни работы Госдумы 20 депутатов, в том числе Николай Рыжков, Игорь Родионов и другие, заявили о своей готовности войти в состав нового МДО, борющегося против расширения НАТО на восток.

Все это бурно растущее множество можно подразделить на несколько четко выраженных направлений:

- МДО, связанные с интересами хозяйственно-экономической деятельности ("Энергия России", "Товаропроизводители России", "Депутатский продовольственный совет", "Деловая Россия", "Российские инвестиции" и др.), - они работают наиболее активно;

- объединенные "географическим" признаком и представляющие интересы регионов ("Сибирское соглашение", "Волга-Урал", "Север России", "Юг России", "Центр России", "Подмосковье" и др.), наиболее многочисленные;

- связанные с профессиональными интересами граждан ("Юристы России", "Правопорядок", "Честь, Долг, Отечество - кадровые военные", "Граница России", "Союз труда", "Стратегия будущего" и др.), по большей части занимающиеся решением проблем военнослужащих;

- объединенные идеей о роли и месте России в современном мире ("Зубр", "Евразия", "Европейский клуб", "Русь. Вектор развития", "Дружба народов - единство России" и др.).

ЛОББИЗМ ПО-РУССКИ

МДО - это лоббистская деятельность депутатов, которая наконец приобрела структурные формы. Фактически мы впервые имеем дело с официально выраженным, открытым и легальным лоббизмом российских парламентариев.

С этой точки зрения создание МДО, несомненно, положительный фактор, который продвигает нас к цивилизованным формам парламентаризма. До недавнего времени лоббизм по-русски выражался исключительно в теневой форме, от влияния "семьи" на принятие политических решений до индивидуальной "работы" с депутатами. Политический торг - как с отдельными лидерами, так и с депутатскими фракциями - также с трудом можно отнести к "прозрачным" формам парламентаризма.

Для того чтобы лоббистская деятельность депутатов российского парламента приобрела не только цивилизованные формы, но и цивилизованное содержание, необходимо установить правила игры. Сейчас таковых нет. Более того, как уже отмечалось выше, руководство Думы не замечает ни активной деятельности МДО, ни самого факта создания подобных объединений.

Создается парадоксальная ситуация. В Государственной Думе прошлых лет не было структурно оформленного лоббизма, но был проект закона о лоббистской деятельности депутатов. Это явление в российском парламенте хотели создать как бы "сверху". Сейчас оно образовалось "снизу" и даже структурно оформилось в виде МДО, но нет закона о лоббистской деятельности депутатов. Вечно нам чего-то не хватает!

В отсутствие установленных правил российский парламентский лоббизм идет своим особым путем развития. Деятельность МДО начинает подменять работу самой Государственной Думы. Формируется "теневой кабинет" законодательной власти.

Эта тенденция опасна и негативна. Такой вектор развития лоббистской деятельности отдаляет нас от цивилизованных форм парламентаризма.

Межфракционные депутатские объединения начинают подменять собой деятельность профильных комитетов Государственной Думы, возлагая на себя их функции. Так, МДО "Российские инвестиции" намеревается обобщить все предложения ко второму чтению глав Налогового кодекса РФ. МДО "Энергия России" осуществляет собственное перспективное законотворческое планирование, в рамках этого объединения активно работает экспертно-аналитический совет, готовя заключения по обсуждаемым законам.

Естественно, что подобное дублирование вызывает обеспокоенность со стороны руководителей профильных думских комитетов. Так, долгое время существовало напряжение между комитетом по энергетике, транспорту и связи и "конкурирующей фирмой" в лице МДО "Энергия России". Ситуация разрешилась достаточно оригинально, когда МДО возглавил Владимир Катренко, который одновременно возглавляет и профильный комитет.

Но в результате этого возникла другая проблема - разбалансировка всей структуры Государственной Думы. Ведь фактически один из профильных комитетов пополнился 122 голосами депутатов, входящих в МДО. Это не только придает особый статус его решениям, но и меняет всю расстановку сил в Государственной Думе.

Возникает качественно новая ситуация. Совершенно ясно, что усиленный таким образом "комитетский" потенциал влияния на принятие политического решения может стать подавляющим и определяющим по сравнению с позицией парламентских фракций. Создан новый "центр силы", с которым нельзя не считаться. Появляется "сиамский близнец" в качестве нового политического игрока на законодательной площадке Государственной Думы. Договариваться надо уже с двумя его "головами".

Станет ли эта новая конструкция дополнительным рычагом при принятии "энергетических" законов, энергетической стратегии России, планов реструктуризации РАО "ЕЭС" и т.д. или будет способствовать расколу Государственной Думы? Ответ на этот вопрос станет ясен уже в этом парламентском сезоне.

Мы коснулись только нескольких аспектов процесса образования межфракционных депутатских объединений. Но уже сейчас ясно, что Государственная Дума образца 2001-2002 гг. - это совсем другая Дума, к взаимодействию с которой не готовы ни думское руководство, ни администрация президента.