Споры вокруг закона о партиях

Cостоявшееся 7 февраля первое чтение пяти альтернативных законопроектов о политических партиях, как известно, не принесло неожиданностей. Большинством голосов (280 из 393) был одобрен проект закона, подготовленный рабочей группой под руководством ЦИК РФ и внесенный в Государственную Думу президентом. Однако ход обсуждения показал, что при втором чтении президентский законопроект может быть подвергнут существенной корректировке. Думаю, что разработчики законопроекта, стремясь отстоять столь важную для них идею ограничения круга участников политического процесса лишь общероссийскими партиями с численностью не менее 10 тысяч членов, вынуждены будут пойти на уступки в вопросах, касающихся регламентации форм и процедур государственного контроля за созданием и деятельностью партий. При этом, судя по всему, депутатам удастся под флагом борьбы с чиновничьим произволом не только избавиться от норм, закрепляющих мелочную и явно излишнюю опеку партий со стороны регистрирующих и контролирующих органов, но и существенно сузить возможности государственно-правового контроля в тех сферах, где такой контроль является необходимым условием формирования в стране нормальной многопартийной системы. В результате фракции надолго оградят свои партии от потенциальных конкурентов (ведь численность в десять тысяч членов - это в условиях нынешней политической апатии населения явно завышенная планка) да еще и обеспечат им облегченный режим функционирования. А для ЦИК РФ ограничение возможностей государственно-правового контроля за развитием многопартийности будет вполне компенсировано резким сокращением числа контролируемых объектов.

Однако подобного рода компромисс между основными участниками парламентских дискуссий не отвечает, на мой взгляд, интересам общества. Обществу важно, с одной стороны, максимально сохранить все нынешние формы политической самоорганизации граждан, а с другой - ввести их в четкие правовые границы с тем, чтобы порожденная бесконтрольностью политическая анархия не дискредитировала бы идею многопартийности в глазах значительной части населения и не спровоцировала бы власть к еще более жестким мерам по ограничению политического плюрализма. Такое видение задач правового регулирования российской многопартийности на данном этапе ее развития заложено в проект закона "О политических партиях и иных политических объединениях", внесенного депутатами Владимиром Рыжковым, Владимиром Лысенко и Вячеславом Игруновым и набравшего, кстати, наибольшее количество (а именно - 90) голосов среди отвергнутых депутатами альтернативных вариантов закона. К сожалению, концепция этого законопроекта не получила надлежащего освещения в ходе дискуссий. Думаю, что в преддверии второго слушания проекта закона о партиях есть смысл восполнить данный пробел.

Но прежде несколько слов об истории подготовки данного законопроекта, поскольку она объясняет расстановку акцентов в публичных выступлениях внесших его депутатов и их оппонентов. Текст проекта закона был подготовлен мною под эгидой Независимого института выборов и Института федерализма и гражданского общества, а затем обсужден на общественных слушаниях 28 ноября 2000 г. Законопроект в целом был одобрен участниками слушаний и после учета замечаний внесен в Государственную Думу группой депутатов в один день с президентским законопроектом. При внесении законопроекта депутаты бережно отнеслись к общественной инициативе и не стали ничего менять в тексте одобренного на общественных слушаниях документа, хотя у них не было полного согласия с концепцией и отдельными нормами предлагаемого закона. Согласие было в главном, в том, что в значительной мере определяло альтернативный характер данного законопроекта по отношению к президентскому. А именно - в понимании того, что в условиях еще не сложившейся партийно-политической системы опасно принимать закон, который блокирует возможность появления новых партий и надолго закрепит коллективную монополию нескольких наиболее крупных на данный момент политических объединений, существенно ограничит политический плюрализм на региональном и местном уровнях, введет государственное финансирование партий по принципу умножения преимуществ, закрепит мелочную регламентацию внутрипартийной жизни. С этих позиций сторонники альтернативной концепции развития многопартийности полемизировали с разработчиками президентского проекта закона о партиях.

Либеральная направленность нашего законопроекта дала основания депутату Владимиру Рыжкову вспомнить в ходе выступления на пленарном заседании палаты известную китайскую сентенцию "Пусть расцветает сто цветов". Однако такой акцент лишь на заложенных в законопроект идеях политического плюрализма не вполне адекватен общему содержанию его концепции. Это одна сторона дела. Не менее важна и другая ее сторона, а именно - достаточно жесткие правовые границы заданной свободы. Продолжая предложенную восточно-цветочную метафору, можно сказать, что все сто цветов должны цвести в четко очерченном правовом поле. А если вспомнить еще и отечественную народную мудрость, то сказанное надо дополнить словами: "Дурную траву - с поля вон". В этом смысле особенность концепции рассматриваемого законопроекта заключается в том, что он направлен не просто на обеспечение гарантий политического плюрализма и многопартийности (путем сохранения политических организаций и движений, межрегиональных, региональных и местных политических объединений, снижения требований к численности общероссийских партий и т.п.), но и на формирование достаточно жестких правовых рамок для создания и деятельности политических объединений. На этот момент концепции законопроекта обратили внимание его противники, и прежде всего председатель комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Виктор Зоркальцев, в резкой форме критиковавший в ходе обсуждения на заседании палаты "антидемократизм" нашего законопроекта (особенно в части, касающейся ответственности за экстремистскую деятельность).

Прежде всего нельзя не отметить, что подобная критика выглядела по меньшей мере странной из уст человека, только что перед этим полностью одобрявшего меры по существенному ограничению политического плюрализма на федеральном и региональном уровнях, предлагаемые в президентском варианте закона. Демократия, за которую ратовал в данном случае депутат Виктор Зоркальцев, - это "демократия" для избранных, для тех, кто хотел бы установить для себя щадящий режим привилегий, лишив всех остальных шансов на выживание и развитие. Наш подход, напротив, направлен на создание гарантий против подобного политического монополизма, на обеспечение равных возможностей для честной конкуренции всех политических сил, готовых действовать в рамках правового пространства. Именно в этом и состоит правовая демократия, предполагающая равную для всех меру правовых дозволений и запретов, без привилегий, ведущих к монополии. При этом жесткость, в которой нас упрекают, - это совершенно необходимая в сложившихся условиях последовательность в создании эффективных форм государственного и общественного контроля за развитием многопартийности.

Теперь коротко о предлагаемых нами мерах по усилению государственного контроля за деятельностью политических объединений, вызвавших особое возмущение депутата Виктора Зоркальцева. Это прежде всего содержащийся в законопроекте институт запрета политического объединения, отличный по своим правовым последствиям от института ликвидации. Следует пояснить, что данный правовой институт запрета применяется лишь к объединениям, занимавшимся экстремистской деятельностью. В основу соответствующих норм нашего законопроекта о запрете политических объединений положены разработки, содержащиеся в проектах федеральных законов "О противодействии политическому экстремизму" и "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "О противодействии политическому экстремизму", которые были подготовлены правительством РФ.

Прохождение этих законопроектов, как известно, встретило сопротивление в Государственной Думе и прежде всего со стороны левых фракций. Причем одним из существенных (и надо признать - обоснованных) поводов для критики послужила правовая неопределенность понятия политического экстремизма, не поддающегося юридической формализации. Нам удалось избежать этой неопределенности, поскольку в нашем законопроекте нет понятия политического экстремизма. Ориентируясь на положения ч.5 ст.13 Конституции РФ (где говорится о деятельности, направленной на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований и т.д.) как на определение экстремистской деятельности, законопроект вводит понятие экстремистской деятельности политического объединения. Оно охватывает: экстремистскую деятельность руководителей или руководящих органов политического объединения; экстремистскую деятельность членов и участников политического объединения, осуществляемую с ведома одного из руководителей или руководящих органов политического объединения; экстремистскую деятельность, осуществляемую членами и участниками политического объединения без ведома руководителей и руководящих органов политического объединения (если руководители или руководящие органы политического объединения не выступят с публичным заявлением, осуждающим эту деятельность в течение трех дней после того, как они официально были поставлены о ней в известность). На мой взгляд, это одна из юридических находок нашего законопроекта, которая в пылу политической полемики не была замечена и оценена его оппонентами.

Резкой критике подверглись и предложенные в законопроекте конституционно-правовые санкции за занятие экстремистской деятельностью. Речь идет о том, что руководители запрещенного политического объединения (напомню - запрещенного по решению суда за занятие экстремистской деятельностью) в течение десяти лет лишаются права замещать выборные государственные должности, входить в состав руководящих органов политических объединений, быть учредителями детских и молодежных общественных объединений. В связи с этим представители фракции КПРФ с думской трибуны обвиняли законопроект не только в попытках "ввести меры ответственности, применяемые, как правило, в диктаторских режимах и предполагающие поражение в правах", но и вовсе в стремлении "лишить человека всех прав состояния без суда и даже следствия". Однако наши критики (вольно ли невольно) смешивают здесь две принципиально разные вещи: судебную форму конституционно-правовой защиты демократии и многопартийности от экстремизма, с одной стороны, и противоправное репрессивное преследование тоталитарным режимом любых проявлений политического плюрализма, с другой стороны. В законопроекте речь идет не о "поражении в правах", а об адекватной правовой ответственности за антиконституционную деятельность. Без подобных мер все разговоры о борьбе с экстремизмом в нашей ситуации лишены юридического смысла.

Как "нонсенс" охарактеризовал депутат Виктор Зоркальцев предлагаемый нами запрет на создание при политических объединениях детских и юношеских организаций. Между тем такой подход принят в практике некоторых посттоталитарных государств. Например, аналогичная норма есть в законе о партиях Болгарии. В современной российской ситуации подобная временная (рассчитанная на переходный период социально-политического развития страны) мера обусловлена задачами снижения экстремистского накала политической борьбы в условиях социально-политической нестабильности и партийного антагонизма, характерного для нынешней российской многопартийности. Совершенно очевидно, что молодежь в целом, и особенно дети и подростки, в силу ряда естественных причин более всего поддаются манипулированию и легче увлекаются экстремистскими политическими идеями. С учетом этого в современных условиях молодежь следует по возможности оградить от слишком плотного партийного влияния. Когда социально-политическая ситуация в стране стабилизируется и перестанет быть фактором, провоцирующим экстремистские настроения среди молодежи, от таких мер можно будет отказаться. Пока же работа с этой возрастной категорией населения должна быть надпартийным, общегосударственным делом и осуществляться во имя интересов и будущего всего общества.

Другим объектом критики стала такая (содержащаяся в нашем законопроекте) форма усиления государственного контроля за созданием политических объединений, как отмена регистрирующим органом решения о регистрации по вновь открывшимся обстоятельствам. Речь идет о ситуациях, когда после регистрации выясняется, что она была основана на незаконных или недостоверных учредительных документах или явилась результатом неправильного применения законодательства регистрирующим органом. При этом, разумеется, предполагается возможность обжалования отмены регистрации в суде. Необходимость подобных мер была наглядно продемонстрирована в ходе последних выборов в Государственную Думу, когда Министерство юстиции РФ в ходе контрольной проверки деятельности политического движения "Спас", которое возглавил на выборах лидер Русского национального единства Александр Баркашов, зафиксировало фактическое отсутствие структурных подразделений на территории более половины субъектов Российской Федерации. Далее министерство обратилось в суд с заявлением об отмене решения о регистрации Общероссийского политического общественного движения "Спас", что суд и сделал.

Причем Министерству юстиции пришлось оспорить в суде собственное решение. Не менее оригинальна была и позиция суда в этом вопросе. В своем решении суд сослался на положение п.2 ст.61 ГК РФ, согласно которому юридическое лицо может быть ликвидировано "по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии)". Однако очевидно, что указанное положение относится лишь к сфере частно-правовых, а не публично-правовых отношений. Данная норма могла быть применена к "Спасу" лишь в случае, когда эта организация, воспользовавшись полученным при регистрации в качестве политического объединения статусом юридического лица, стала бы вдруг заниматься коммерческой деятельностью по производству, например, водки Баркашова. Тогда суд мог бы ликвидировать такую организацию на основании того, что она занимается этой деятельностью без надлежащего разрешения (лицензии). Деятельность же "Спаса" как публичного лица, как субъекта избирательного процесса регулируется не Гражданским кодексом, а законом об общественных объединениях и избирательным законодательством. Подобная правовая некорректность со стороны правоохранительных органов была вызвана тем обстоятельством, что закон "Об общественных объединениях" не предусматривает возможности отмены решения о регистрации общественного объединения по вновь открывшимся обстоятельствам. Это пробел в законе об общественных объединениях, который должен быть, на мой взгляд, преодолен хотя бы в законе о политических партиях.

Думаю, что вопрос о регистрации политических объединений у многих вызывает явно преувеличенные опасения. Эти опасения в значительной мере вызваны той карательной практикой отказа в регистрации кандидатов, которая осуществлялась избирательными комиссиями во время последних выборов в Думу. Но в отличие от регистрации избирательных объединений и блоков в случае с регистрацией политических объединений ситуация существенно иная: отказ в регистрации политического объединения не носит окончательного характера. Инициативная группа по созданию политического объединения может обжаловать этот отказ в суде (причем суд должен при вынесении своего решения уложиться в определенные законом сроки) или исправить свои недоработки и снова подать документы на регистрацию.

Конечно, предлагаемые меры по усилению государственного контроля за созданием и деятельностью партий чреваты в нашей ситуации чиновничьим произволом. Но это не повод, чтобы отказываться от такого контроля там, где без него обществу будет грозить произвол уже со стороны политических объединений. В конце концов и партии, и граждане, которые их поддерживают, могут и должны отстаивать свои права в суде. Нельзя принимать в качестве аргумента ссылки на бездействие судебной системы, на зависимость судей от исполнительной власти и т.п. Цивилизованную судебную систему партиям никто не подарит "на блюдечке с голубой каемочкой". Такая судебная система формируется в результате борьбы граждан и их объединений за свои права. И если той или иной партии необоснованно отказывают в регистрации, прекращают или запрещают ее деятельность, то пусть она в борьбе за свое право докажет, что она - партия, а не просто кучка властолюбцев. Пусть в этой борьбе она ищет поддержку в общественном мнении, среди правозащитных организаций, других структур гражданского общества, в СМИ и т.д., обретая и расширяя таким образом круг своих сторонников в обществе. Это будет реальная работа формирующейся партии на создание в стране нормального правопорядка, не менее (а, пожалуй, и более) важная, чем другие формы и направления ее деятельности. Иного пути построения нормальной партийной системы у нас нет.

Совершенствование государственно-правового контроля за развитием многопартийности - это важнейшая гарантия сохранения многопартийности в стране в нынешних условиях опасной социально-политической нестабильности, подталкивающей власть к выбору сценариев "управляемой демократии", "усеченной многопартийности" и т.п. Однако меры по усилению госконтроля оправданы лишь в рамках такой концепции правового регулирования, которая ориентирована на максимальную поддержку всех форм политической активности общества, не выходящих за рамки действующего законодательства. Боюсь, что наш законодатель (судя по характеру дискуссий вокруг будущего закона о партиях) заинтересован как раз в ином подходе, а именно, в искусственном ограничении числа участников политического процесса при облегченном правовом режиме для тех, кому посчастливится закрепиться сейчас на политической сцене.

Причем ясно, что наиболее выгодные позиции в рамках будущей усеченной многопартийности, правовые основы которой сейчас закладываются, займут квазиобщественные образования, окрещенные в народе "партиями власти". Ведь президентский законопроект позволяет чиновникам высокого ранга быть и членами, и руководителями политических объединений. Это, в частности, означает, что с принятием закона будет снят действующий в настоящее время запрет для членов правительства занимать должности в политических объединениях и министрам уже не надо будет прибегать к уловкам, объясняя изумленному обществу, что они являются лидерами партий, не будучи их членами. В отличие от такого подхода наш законопроект запрещает лицам, замещающим высшие государственные должности в структурах исполнительной власти, быть членами (а соответственно руководителями и лидерами) политических объединений. Это дополнительное правовое требование к членам политических объединений является одним из наиболее принципиальных моментов законопроекта, существенно отличающим его не только от президентского, но и от остальных альтернативных проектов закона о партиях.

Показательно, что при всей критике, которая прозвучала в адрес нашего законопроекта, об этой самой главной его новелле никто из выступавших на пленарном заседании палаты не сказал ни слова. Похоже, что проблема сознательно замалчивается именно в силу ее остроты и болезненности для общества. В ходе предшествовавших дискуссий вопрос о членстве в партиях чиновников высшего ранга обсуждался, в частности, на парламентских слушаниях по концепции закона о партиях, состоявшихся в конце прошлого года. Однако и там проблема не была рассмотрена по существу - от нее отделались ссылками на опыт стран Запада, где высшие должностные лица страны являются выдвиженцами политических партий. При этом почему-то никто не вспомнил о том, что в России в отличие от западных демократий партии не выдвигают своих членов в органы исполнительной власти. У нас исполнительная власть согласно Конституции формируются не по партийному признаку (и это правильно, потому что нынешним партиям еще нельзя доверить формирование правительства). И если на Западе исполнительная власть состоит из людей, чья политическая платформа известна населению и одобрена им на выборах, то у нас дело обстоит иначе. Исполнительная власть, в формировании которой общество не принимает участия и о политико-идеологических ориентациях которой лишь догадывается по результатам ее деятельности, сама создает свои партии и ставит руководителями этих партий чиновников высокого ранга вопреки действующему законодательству. Таким образом исполнительная власть участвует в формировании (а значит, и в осуществлении) законодательной власти, попирая конституционный принцип разделения властей. И, кстати, еще целый ряд других принципов и норм Конституции, потому что в результате подобного "партстроительства" создаются предпосылки для монополии "партии власти". При этом, по существу, блокируется возможность нормального политического структурирования гражданского общества, а отчуждение общества от власти приобретает все более угрожающие размеры.

Не думаю, что молчаливое согласие депутатов с легализацией совмещения отечественными чиновниками партийных и государственных должностей по модели административно-командной системы советского типа (а вовсе не по образцам западной демократии) - это результат непонимания ими указанной российской специфики. Скорее всего именно в этом вопросе был заключен негласный договор между правящей бюрократией и партиями, имеющими фракции в парламенте, о разделе партийно-политического пространства. По условиям такого договора партии обеспечивают чиновникам легальную возможность создания собственных "партий власти" и доминирования в рамках партийной системы, а те, в свою очередь, способствуют формированию закрытого "клуба многопартийности", члены которого надолго гарантированы от превратностей честной политической конкуренции.

Решив без лишнего шума этот главный для себя вопрос, представители партийной и государственной бюрократии будут теперь громко спорить о деталях, торгуясь по поводу тех или иных форм государственно-правового контроля за сферой создания и деятельности партий. По всей видимости, они легко достигнут здесь взаимовыгодного компромисса, но это будет компромисс в обход действующей Конституции и в ущерб интересам демократического развития общества.