Рейтинг антикоррупционности

ВЕСНОЙ 2000 года, перед первым чтением Кодекса об административных правонарушениях, в Государственной Думе было распространено заявление Национального антикоррупционного комитета. В нем предлагалось отклонить законопроект и отправить его на коренную переработку. Главным аргументом служило то, что подавляющее число норм законопроекта сохраняло или создавало условия для коррупции. У депутатов была возможность ознакомиться с нашей позицией. К сожалению, в процессе принятия закона она не была учтена. Соображения о коррупциогенности норм законопроекта звучали эпизодически из уст очень немногих депутатов.

Теперь закон принят в третьем чтении, и мы считаем необходимым довести свою позицию до широкой общественности. Мы считаем, что избиратели должны быть проинформированы о том, как и из каких соображений голосуют их избранники. Именно для этого было произведено вычисление рейтинга антикоррупционности. С его помощью все желающие смогут определить, в какой мере позиции конкретных депутатов, фракций, депутатских групп, выраженные в их голосованиях, препятствуют или способствуют коррупции в России.

Мы не предполагаем, что депутаты, поддерживавшие данный законопроект и его отдельные коррупциогенные нормы, сознательно стремятся насаждать коррупцию в нашей стране. Но мы допускаем, что они, действуя часто из благих побуждений, недостаточно учитывают последствия принятия подобных норм.

Мы уведомляем депутатов, средства массовой информации, представителей общественности, что намерены и впредь публиковать подобные рейтинги всякий раз, когда будем уверены, что тот или иной законопроект множит условия для коррупции в России. Естественно, что, как и в данном случае, мы будем заблаговременно доводить свою позицию до депутатов. Поскольку подобный рейтинг публикуется в первый раз и поскольку депутаты еще не готовы к подобной форме общественного контроля за их деятельностью, мы ограничиваемся в этой публикации обнародованием рейтинга фракций и депутатских групп. Впоследствии будут публиковаться и доводиться до избирателей всеми существующими информационными средствами индивидуальные рейтинги депутатов.

Рейтинг антикоррупционности депутатов Государственной Думы РФ был подсчитан на основе анализа голосований по проекту Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, рассматривавшегося во втором чтении. Материалом для составления рейтинга послужили голосования по отдельным поправкам и по главам в целом. Учитывались голосования как по коррупциогенным статьям и поправкам, так и, наоборот, по антикоррупционным. Руководством для определения того, способствует та или иная норма коррупции или препятствует ей, явилось заключение, сделанное экспертами Национального антикоррупционного комитета. Они выделили 24 нормы, ставившиеся на голосование, которые наиболее рельефно показывают, как их действие может способствовать коррупции. Для каждой нормы было определено, как ("за" или "против") должен голосовать по ней "эталонный антикоррупционер", полностью разделяющий позицию Национального антикоррупционного комитета. После этого для каждого депутата определялось, сколько раз данный депутат голосовал так же, как и наш "эталонный антикоррупционер". Значение рейтинга - это процент случаев, в которых депутат голосовал таким образом. Следовательно, чем больше значение рейтинга, тем больше, с точки зрения Национального антикоррупционного комитета, голосования данного депутата препятствуют созданию условий для коррупции в стране. И, наоборот, чем меньше значение рейтинга, тем больше голосования депутата способствуют, вольно или невольно, развитию коррупции.

Разработка методики вычисления рейтинга и сам расчет осуществлялись Фондом ИНДЕМ.

Для вычисления рейтинга отбирались нормы (пункты, статьи, поправки) из разных глав кодекса, обладавшие некоторыми типовыми признаками. Экспертиза показывает, что наличие этих признаков в нормах законов создает благоприятные условии для роста коррупции. Ниже приведены эти признаки. Они поясняют, из чего исходил Национальный антикоррупционный комитет и в критике законопроекта, и в определении рейтинга. Наше главное соображение - чем больше простор для чиновничьего уcмoтpeния, тем больше коррупция. Обычно возражают так: в суде тоже есть усмотрение судьи. Но этот контраргумент несостоятелен, поскольку суд обязан рассмотреть все обстоятельства дела в условиях открытой конкуренции между сторонами. Этого нет в тех административных процедурах, которые предусматривает критикуемый нами законопроект.

1. Неоправданное наличие низших и высших пределов наказания ("вилок")

"Вилки" наличествуют в каждой статье кодекса в главах с 5 по 21. Наиболее примечательным примером является ст. 19.8 "Непредоставление ходатайств, заявлений, сведений в антимонопольный орган". Санкция этой статьи предусматривает штраф от 500 до 5000 минимальных размеров оплаты труда, то есть десятикратное превышение верхнего предела штрафа над нижним. Непонятно, какие обстоятельства совершения данного правонарушения необходимо принимать во внимание при наложении санкции, опираясь на немыслимо широкий спектр штрафов.

2. Возможность наложения альтернативного административного взыскания

Редкие главы проекта кодекса обошлись без альтернативного административного взыскания. Подобная ситуация наиболее часто проявляется в главах 8, 12, 16.

Так, санкция ч. 1 ст. 12.28 предусматривает наложение административного штрафа в размере от 15 до 25 минимальных размеров оплаты труда с лишением права управления транспортными средствами на срок от одного года до полутора лет или без такового;

санкция ст. 16.1 - наложение административного штрафа в размере от одной второй до трехкратного размера стоимости товаров, являвшихся непосредственными объектами административного правонарушения, с их конфискацией или без таковой и конфискацию товаров и (или) транспортных средств, являвшихся орудиями административного правонарушения, либо конфискацию непосредственных объектов административного правонарушения;

санкция ст. 8.19 - наложение административного штрафа в размере от 150 до 200 минимальных размеров оплаты труда с конфискацией судна, летательного аппарата и иных орудий совершения правонарушения или без таковой.

Во всех этих случаях выбор альтернативы остается за чиновником, что создает базу для договорных отношений между ним и тем, кто должен подвергнуться наказанию.

3. Совпадение составов административных правонарушений и уголовных преступлений

Около 25 составов административных правонарушений в той или иной степени совпадают с составами преступлений. Ст. 14.7 "Обман потребителей" полностью дублирует ст. 200 УК РФ. П. 1 ст. 14.12 "Фиктивное или преднамеренное банкротство" предусматривает состав правонарушения, аналогичный составу преступления, изложенному в ст. 197 УК РФ.

Есть в проекте закона и нормы, которые содержат в себе все три варианта коррупциогенности. В соответствии с санкцией ч. 1 ст. 8.37 административный штраф накладывается в размере от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда с конфискацией орудий охоты или без таковой и с лишением права охоты на срок до двух лет или без такового; при этом состав данного правонарушения аналогичен составу преступления, указанному в ч. 1 ст. 258 УК РФ. Понятно общее стремление декриминализировать некоторые составы преступлений, то есть предоставить возможность не привлекать человека к уголовной ответственности, если это нарушение не очень крупное. Однако благие намерения, не учитывающие реальности, оборачиваются, в том числе и коррупцией. Наличие "параллельных" составов нарушений в КоАП и Уголовном кодексе при нынешнем уровне коррумпированности госаппарата, в том числе правоохранительных органов, означает возможность "по договоренности" перевести ответственность из уголовной в административную. Безусловно, нужно учитывать тяжесть нарушения и тяжесть его последствий. Но это можно сделать, внеся изменения в сам Уголовный кодекс и упростив процессуальные действия по таким нарушениям (Уголовно-процессуальный кодекс).

4. Порядок наложения административных взысканий

В проекте закона эта процедура также иногда содержит элементы коррупциогенности. При составлении рейтинга учитывалось голосование по двум нормам проекта кодекса, регламентирующим административный процесс.

Так, согласно п. 2 ст. 23.1 целый ряд дел об административных правонарушениях рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Но что должно значить это "если"? Ведь тем самым чиновник получает дополнительные возможности для вступления в "договорные отношения", так как может припугнуть нарушителя не только значительными для него санкциями, но и долгой судебной процедурой (коль скоро определенные виды взысканий накладываются только судом), исход которой не всегда ясен.

Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 27.14 товары, транспортные средства и иные вещи, на которые наложен арест, могут храниться должностным лицом, а могут быть переданы на ответственное хранение иным лицам, назначенным должностным лицом, наложившим арест. Тем самым нарушитель несет дополнительные потери в виде возможной платы за хранение.

Результаты вычисления среднего антикоррупционного рейтинга по фракциям и депутатским группам представлены на диаграмме.