Андрей Конопляник
Источник: М.В. Ершов (ФИЭФ) по данным ЦБ РФ и Минфина
«Независимая газета» своими публикациями начала дискуссию о путях преодоления инвестиционного кризиса в России. В центре внимания оказалась проблема налогообложения ТЭКа. Редакционные статьи от 19.10. и 26.10, выступления главного редактора газеты на «Эхе Москвы», многочисленные публикации отдела экономики газеты на данную тему дают достаточно полную картину нынешнего состояния экономики России. Снижения экспортной пошлины на нефть в следующем году не будет. Об этом сообщил журналистам глава Минэнерго Александр Новак. По имеющимся данным, вопрос об экспортной пошлине на президентской комиссии по ТЭКу в конце октября не обсуждался. Но Business FM сообщило со ссылкой на министра энергетики Новака, что решение было принято раньше: пошлину заморозят на уровне 42% вместо планировавшегося ранее снижения до 36%. Раньше Минфин предлагал в следующем году дополнительно получить почти 200 млрд руб. от нефтяников за счет сохранения ставки экспортной пошлины и еще 100 млрд – за счет роста НДПИ на газ для «Газпрома».
В номере «Ведомостей» от 6 октября с.г. министр финансов Антон Силуанов обосновал свой подход к налогообложению нефтегазовой отрасли. Что ж, нормальный стандартный ведомственный краткосрочный бухгалтерский подход. Взять по максимуму здесь и сейчас с тех, кто платил, платит и кому некуда деваться от любого налогового бремени, поскольку они закопали свои деньги в свою (нашу) землю, причем надолго, ибо инвестиционный цикл в нефтегазовой отрасли весьма длинный. А заодно обвинить их в том, что они препятствуют диверсификации российской экономики, то есть развитию иных – за пределами нефтегазовой – отраслей. При этом Минфин подводит под дополнительное налогообложение как собственно «непредвиденные» доходы нефтегазовой отрасли (имевшие место в периоды роста мировых цен на нефть, а именно в 1970-е и 2000-е годы), так и те ее доходы, которые к «непредвиденным» никак не относятся, ибо имеют рукотворный характер, а именно – так называемую девальвационную прибыль от колебаний курса рубля к доллару. В статье министра, как мне показалось, обосновываются два основных положения. Жаль, если ими действительно ограничиваются «подходы к налогообложению нефтегазовой отрасли».
Первое: «необходимо вернуться к событиям семилетней давности и вспомнить, почему произошло …повышение» налогового вычета – не облагаемого в формулах НДПИ и экспортной пошлины уровня цены на нефть (до 2008 года – 9 долл. за баррель, с 2008 года по настоящее время – 15 долл. за баррель). А дальше идет описание бухгалтерской арифметики вокруг колебаний курса рубля к доллару, отражающих обратную корреляцию этого курса с динамикой цен на нефть в условиях недиверсифицированной российской экономики. Но «это техническая сторона вопроса», – пишет министр, то есть не главное.
А что же главное? А это второе его положение. «Главный вывод: увеличение валового объема инвестиций в нефтяном секторе в текущих условиях становится прямым препятствием для процесса диверсификации экономики». Значит, нефтяники-газовики одновременно и причина, и следствие недиверсифицированности экономики страны (читай: они виновны в том, что страна не слезает с «нефтегазовой иглы»). И за то и за другое их следует примерно наказать. Не напоминает ли: «Ты виноват уж в том, что хочется мне кушать»?
Ну что ж, честнее не скажешь. Значит, опять нефтяники-газовики виноваты в рукотворных действиях (или бездействиях) «партии и правительства», которые не ведут к повышению привлекательности российского инвестиционного климата за пределами нефтегазовой отрасли (необходимое условие для диверсификации), к повышению эффективности расходования собранных преимущественно за счет нефтяников и газовиков бюджетных средств (тогда, может, и собираемых денег будет хватать на все?). За это им придется в очередной раз заплатить из остающейся в их распоряжении части извлекаемой ими и, по-видимому, для кого-то в руководстве страны кажущейся неисчерпаемой ресурсной ренты.
Для удобства мытаря…
Для обсуждения «технической стороны» вопроса министр предлагает обратить взор на семь лет назад. Предлагаю копнуть глубже. И прежде чем обсуждать техническую сторону вопроса (бухгалтерскую арифметику), вернуться к событиям не семи-, как предлагает министр, а 12–14-летней давности и посмотреть, что предшествовало данному «повышению» в пользу нефтяников «налогового вычета» – не облагаемой за счет НДПИ части их валовой выручки, ибо существует причинно-следственная связь между двумя событиями. А предшествовала им налоговая реформа для нефтянки образца 2001–2003 годов – принятие законов № 126-ФЗ 2001 года (о введении НДПИ) и № 65-ФЗ 2003 года (о внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса РФ… а де-факто – об «убиении» режима СРП и множественности режимов недропользования в стране). Итак, вопрос в том, что брать за точку отсчета.
Ст. 12 Закона «О недрах» в его первой версии (от 21.02.92), которым в России было введено срочное и возмездное пользование принадлежащими государству недрами, закрепила положение о множественности инвестиционных режимов недропользования в России. Она устанавливала возможность правоотношений между государством – собственником недр и инвестором-недропользователем на основе лицензии (административное право плюс унифицированная система налогообложения), концессии (гражданское право плюс унифицированная система налогообложения), СРП (гражданское право плюс индивидуализированная – от проекта к проекту и внутри каждого проекта в рамках его жизненного цикла – система налогообложения) или их вариации (например, лицензионная/концессионная система с изъятиями, за счет которых для отдельных районов добычи, отдельных групп месторождений и т.п. государство может устанавливать иную – обычно пониженную – планку налогообложения). Конкуренция между недропользовательскими инвестрежимами давала бы возможность российским и иностранным компаниям выбирать, голосуя своими деньгами, наиболее эффективный из них (в терминах «дисконтированные затраты–риски–выгоды»), а государству понимать, какой из режимов требует дальнейшего совершенствования для повышения его привлекательности в целях поощрения и защиты инвестиций и расширения тем самым базы налогообложения в стране со всеми вытекающими положительными прямыми, косвенными и мультипликативными эффектами.
Закон № 65-ФЗ был, наоборот, направлен на отказ от множественности инвестиционных режимов в российском недропользовании и нефтегазовой отрасли путем фактического запрета на применение в стране легализованного к тому времени Законом «О соглашениях о разделе продукции» (1996) инвестиционно-привлекательного режима СРП – альтернативного лицензионному – последнего оставшегося к тому времени действующего альтернативного лицензионному режима недропользования в стране из предусмотренных первой (от 1992 г.) редакцией закона «О недрах».
Закон о концессиях в его первой версии – только для иностранных инвесторов – получил (на мой взгляд, вполне обоснованно, ибо в России действует национальный режим инвестиций) вето Президента в 1993 г.; во второй версии – для российских и иностранных инвесторов, внесенный в Госдуму в пакете с законом «О СРП», не прошел первое чтение в 1995 г. (фракция КПРФ заблокировала его принятие, усмотрев в нем попытку возврата к «колониальному прошлому» – не спасли даже примеры ленинских концессий периода НЭПа, в том числе нефтяных концессий в Баку и Грозном); третья версия концессионного закона, действующая с 2006 г., не распространяется на сферу недропользования.
 |
| Схема предоставлена автором |
Когда Комитет по недропользованию Госдумы в 1997 году, в период разработки подзаконных актов к закону «О соглашениях о разделе продукции», провел опрос нефтегазовых компаний с целью выяснить, какое количество инвестиционных проектов в сфере недропользования (действующих или потенциальных) они хотели бы разрабатывать на условиях СРП, общий список таких проектов достиг 250, включая желание компаний перевести значительную часть действующих лицензионных соглашений на СРП. Ужаснулись сначала налоговые ведомства, а затем и тогдашнее Минэкономразвития, которому в 2000 году были переданы функции уполномоченного государственного органа по СРП. Где взять такое количество высококвалифицированных государственных специалистов для проведения переговоров с компаниями – потенциальными недропользователями по определению и закреплению в СРП пропорций распределения монетизируемой ресурсной ренты? Ведь пропорции должны быть оптимальны для компаний-недропользователей и государства-собственника недр, а значит индивидуальны для каждого недропользовательского инвестиционного проекта…
Поэтому в выборе между эффективностью распределения монетизируемой ресурсной ренты (что обеспечивается только индивидуализированной системой налогообложения) и простотой налогового администрирования был выбран второй путь. Был введен НДПИ с плоской шкалой со всеми его плюсами для налогового ведомства (простота расчета и удобство для мытаря) и минусами для страны, ибо режим НДПИ – это инвестиционно-запретительный налоговый режим, ведущий к форсированной отработке лучших и к отказу от разработки и средних, и мелких месторождений, экономика которых хуже из-за анти-«эффекта масштаба», к более раннему прекращению рентабельной разработки осваиваемых месторождений. Опять возобладали не долгосрочные интересы государства, для реализации которых надо было, помимо прочего, начать заниматься подготовкой специалистов, в том числе грамотных переговорщиков, а краткосрочные интересы отдельных ведомств. Таким образом, через 10 лет после изначального закрепления в 1992 г. в российском законодательстве концепции множественности режимов недропользования в стране, произошел государственный разворот курса к концепции унифицированного инвестрежима в пользовании недрами.
Унифицированная система, в основе которой лежит НДПИ с плоской шкалой, устанавливает единую планку оборотного (то есть с валовой выручки) налога вне зависимости от:
1) индивидуальных характеристик отдельных инвестиционных проектов в сфере добычи с различными горно-геологическими и природно-климатическими условиями (то есть с разными количественными параметрами дифференциальной ренты 1 и 2 – по «плодородию» и «по местоположению», если вспомнить старину Маркса) и
2) динамики движения финансовых средств (дисконтированных денежных потоков – затрат и выручки) в ходе разработки месторождения, то есть без учета разнонаправленной динамики и масштабов, расположения пиков, протяженности кривых затрат и выручки при освоении любого нефтегазового месторождения или проекта, состоящего из группы месторождений. НДПИ – это бухгалтерская арифметика, чисто бухгалтерский подход, при котором облагается налогом ежегодный валовый доход корпорации (точка отсчета – средняя температура по больнице).
 |
|
|
Убрать конкурента…
Но был и второй срез проблемы – отказ от поддержки в начале 2000-х годов режима СРП российскими нефтяными компаниями, которые в 1990-е годы, на этапе низких цен на нефть с неустойчивой динамикой, его, наоборот, активно поддерживали, ибо он давал им тогда возможность оптимизировать (в ходе переговоров с принимающим государством) налоговое бремя. В 1997-1998 гг. сумма издержек и налогов в среднем по отрасли (в рамках лицензионного режима недропользования) превышала валовую выручку компаний, поэтому СРП был для них единственной «отдушиной» выжить, особенно в рамках новых проектов. Начавшийся в начале 2000-х годов рост цен на нефть дал компаниям возможность рассчитывать, что дополнительная ценовая рента (windfall profits) компенсируют издержки неэффективности унифицированной налоговой системы лицензионного недропользования: и той, которая предшествовала НДПИ, и системы на основе НДПИ. То есть неоптимальность распределения ресурсной ренты будет компенсирована ростом непредвиденных доходов компаний за счет роста цен на нефть. Которые, однако, впоследствии были срезаны «ножницами Кудрина».
В выигрыше от введения НДПИ с плоской шкалой оказались лишь компании с лучшими – крупными на ранних стадиях добычи – месторождениями. Поэтому главным противником СРП и бенефициаром НДПИ были тогдашние компании ЮКОС и «Сибнефть». Идеологом тогдашней борьбы против СРП (под неафишируемым лозунгом «убрать конкурента») был тогдашний глава ЮКОСа Михаил Ходорковский, молчаливо поддерживаемый многими отечественными нефтяниками. Ведь СРП давал возможность иностранным нефтяным компаниям напрямую вкладываться в разработку российских недропользовательских проектов на условиях проектного финансирования (например, проект «Сахалин-2»), что они и предпочитали делать, дабы минимизировать транзакционные риски и издержки, а не через покупку акций российских компаний (акционерное финансирование). Но если нет режима СРП, то нет и иного (альтернативного) пути получить доступ к российским недрам, кроме как через вхождение миноритарными акционерами в компании, контролируемые российскими мажоритарными акционерами.
 |
|
|
Поэтому режим СРП, за который активно ратовали иностранные нефтяные компании, готовые работать в России на понятных и прозрачных условиях, противопоставлялся «национальному режиму недропользования» – так с подачи тогдашнего главы ЮКОСа многие, особенно в правительстве, стали называть режим НДПИ. А режим СРП, таким образом, позиционировался его оппонентами как режим для иностранных компаний, предназначенный для «распродажи Родины». Доходило до карикатурных мероприятий, проспонсированных главным оппонентом СРП, как, например, выставка в стиле Кукрыниксов «Художники против СРП» в здании Госдумы в период обсуждения и принятия закона № 65-ФЗ или широкомасштабные одновременные пропагандистские кампании в ключевых деловых СМИ, например, одновременная публикация картинки на всю газетную полосу с тремя картами, озаглавленными «СССР, РФ, СРП», на которых Советский Союз (на первой карте – СССР) сначала сжимался, как шагреневая кожа (на второй карте – РФ), а потом разрывался на куски (на третьей карте – СРП).
Напомню, что руководителем налогового подкомитета Комитета Госдумы по налогам и финансам в период подготовки и осуществления налоговой реформы 2001–2003 годов был Владимир Дубов – один из шести ближайших сподвижников Михаила Ходорковского и отцов-основателей Менатепа–ЮКОСа.
Непринятные альтернативы
Итак, 12–14 лет назад, находясь перед развилкой «долгосрочный инвестиционный или краткосрочный бухгалтерский» подход к реформе налогообложения нефтяной отрасли, государство, ведомое тогдашним Минфином, предпочло двигаться не по более эффективному в долгосрочном плане для страны пути, а по тому, который легче и проще для налогового ведомства здесь и сейчас. А ведь еще в 1990-х годах были подготовлены альтернативные НДПИ предложения, ориентированные на расширение базы нефтяного налогообложения и повышение степени его гибкости, дифференциации, учитывающие неравномерность размещения ресурсов в недрах и разный уровень ресурсной ренты, генерируемой и монетизируемой на разных стадиях реализации нефтедобывающего проекта и/или в разных таких проектах. Сошлюсь лишь на некоторые.
Сегодняшнее предложение о переходе на налогообложение по финансовому результату, по сути, является модификацией «налога на дополнительный доход». Глава Налогового кодекса, устанавливающая НДД, была принята Госдумой в первом чтении в 1998 году и затем заморожена. Тогда же был подготовлен законопроект о передаче права принятия решений о доступе к недрам для мелких месторождений региональным властям, на территории которых расположены эти месторождения, и о возможности объединения нескольких мелких месторождения в один обособленный проект (ring-fencing) для понижения порога рентабельности и расширения тем самым налогооблагаемой базы. Самостоятельность региональных властей в выдаче прав недропользования на такие мелкие и средние региональные месторождения не только расширила бы базу налогообложения в стране, но и повысила бы экономическую самостоятельность регионов, предоставив им возможность самим зарабатывать (не только за счет нефтяных доходов, но и за счет преимущественно региональной локализации затрат, а значит – генерирования на местном уровне косвенных доходов и мультипликативных эффектов от освоения региональных месторождений) и меньше зависеть от трансфертов из федерального Центра.
 |
| Схемы предоставлены автором |
«Татарстанский эксперимент» (снижение региональной доли налогов в рамках компетенции региональных властей) подтвердил экономическую выгоду для государства от снижения, вплоть до нулевого, налогообложения нефтедобычи на поздних стадиях разработки месторождений, чтобы продлить срок их рентабельной эксплуатации, обеспечить занятость, дополнительные косвенные доходы и мультипликативные эффекты от продолжения их эксплуатации, что в совокупности намного превышало для государства сумму «выпадающих» бюджетных доходов (величину недополученных прямых налогов). Но все эти меры по дифференциации и индивидуализации нефтяного налогообложения были похоронены с принятием унифицированного НДПИ.
Экономический кризис 2008 года, ударивший по России сильнее, чем по многим другим странам, вынудил «партию и правительство» скорректировать семь лет назад в сторону понижения избыточное бремя НДПИ за счет повышения величины налогового вычета, о чем и сообщил в своей статье министр. Таким образом, упомянутое им послабление семилетней давности на самом деле является не более чем небольшим вынужденным «откручиванием» немного назад «гаек» в рамках созданного ранее инвестиционно непривлекательного (запретительного) режима недропользования в стране.
Как в ЕС?
Подход, при котором власть сначала создает инвестиционно непривлекательный налоговый режим, а затем в ручном режиме начинает пошагово ослаблять налоговое бремя, причем только тогда, когда ропот налогоплательщиков становится уж очень очевидным, заметным, не является российским ноу-хау.
Аналогичная картина существует, например, в ЕС, на формируемом газовом рынке. Где правила сначала Второго (2003 год), а затем Третьего (2009 год) энергетических пакетов ЕС создали запретительную для инвестиций в капиталоемкие инфраструктурные проекты законодательную среду. Поэтому все основные проекты такого рода (трубопроводы-интерконнекторы, приемные терминалы СПГ) осуществляются не на основе законодательства ЕС, а на основе изъятий из него, которые только и делают такие проекты финансируемыми. Возможность таких штучных изъятий в ручном режиме (временный отказ от основополагающих законодательных норм «конкурентного» права ЕС, например, от обязательного доступа третьих сторон к газотранспортной инфраструктуре на период окупаемости инвестиций в проекты по ее созданию) предусмотрена в самом законодательстве ЕС – например, ст. 21 Второй и ст. 36 Третьей Газовой Директивы. В этих статьях по крайней мере прописана процедура получения таких изъятий.
Кто виноват
Но особенно интересна вторая, главная претензия министра к нефтяникам. Оказывается, это они виноваты в том, что российская экономика является зависимой от нефти и не является диверсифицированной. Правда, они виноваты еще и в том, как заявил недавно Силуанов на международном инвестиционном форуме «Сочи-2015», что «только у нас нефтяники шантажируют государство», а именно, что «только в России у нас компании таким шантажом занимаются, что если вы на нас налоговое бремя увеличиваете, в кавычках (хотя я еще раз говорю, что мы девальвационные доходы только хотим изъять), то мы будем сокращать инвестиционную программу».
Ссылка делается на то, что-де рост инвестиций в нефтянку не оставляет места для инвестиций в другие отрасли. Это, конечно, так, если под инвестициями подразумевать государственные (прямо или опосредованно бюджетные) инвестиции. Но, во-первых, если государственной нефтяной компании проще получить деньги из госбюджета/ФНБ, это не означает, что государство должно эти претензии удовлетворять. А негосударственные компании финансируют капиталовложения не из бюджета, а за счет проектного финансирования. Рентабельные же (с учетом оценки некоммерческих рисков) нефтяные проекты проектное финансирование всегда получат.
Выдвигается претензия к нефтяникам, что после падения мировых цен они-де не откладывают реализацию проектов. Приводится ссылка, что «снижение инвестиций в мире по странам в среднем укладывается в диапазон от 10 до 30%». Однако не указано, сокращаются ли инвестиции в наращивание добычи или в возмещение выбытия добывающих мощностей. В России лишь 8% добычи приходится на новые месторождения со сроками эксплуатации менее пяти лет. То есть почти вся наша добыча – это даже не Brownfields, а почти что Blackfields, то есть добычу дают те месторождения, которые давно прошли «полку», находятся на поздних стадиях разработки с падающими дебитами, поддержание которых требует дополнительных затрат по сравнению с добычей «на полке», что само по себе (фактическое отсутствие Greenfields) уже есть результат антиинвестиционного законодательного климата в российской нефтянке.
Разные инвестиционные циклы
Возмещение выбытия добывающих мощностей становится все более дорогим. И не потому, что нефтяники не снижают удельные затраты, а потому, что выбытие более дешевых мощностей (более крупные месторождения, расположенные в старых районах – в более благоприятных условиях со сформированной инфраструктурой) приходится компенсировать их возмещением за счет мощностей более дорогих (менее крупных месторождений, в новых районах). Поэтому снижение зачастую выражается в сдерживании роста (закономерный эффект эволюционного НТП на длинном инвестиционном цикле).
Ссылка на американскую сланцевую революцию вполне уместна в качестве иллюстративного примера, но не в качестве прямого сопоставления с российскими условиями и тем более не в качестве упрека российским нефтяникам, что-де они не следуют примеру американцев. «Резкое снижение средней себестоимости добычи на сланцевых месторождениях» США объясняется иным характером инвестиционно-инновационного сланцевого цикла – он существенно короче (два–три года против 15–20), чем аналогичный цикл на традиционных месторождениях, будь то в России или Саудовской Аравии. Поэтому и «кривая обучения» (learning curve), обеспечивающая реализацию достижений эволюционного НТП, для сланцевых месторождений и короче, и снижается круче, чем на традиционных месторождениях. Дебиты сланцевых скважин падают намного быстрее, их бурение поэтому должно происходить более интенсивно, чем традиционных, поэтому и внедрение инноваций – усовершенствований в рамках «кривой обучения» – происходит быстрее (более короткие сроки экономической жизни скважин) и интенсивнее (существенно большее число скважин, которые требуется бурить для поддержания уровня сланцевой добычи), чем на месторождениях традиционной нефти. Поэтому – и здесь нельзя не согласиться с министром – мы вступили в период относительно дешевой нефти, поскольку именно американские сланцевые месторождения со снижающимися издержками стали замыкать мировой баланс спроса-предложения физической нефти и обеспечили избыток предложения.
Но ресурсные отрасли весьма инерционны. Последствия их недоинвестирования вследствие существующего избыточного налогообложения, а тем более дальнейшего его повышения в условиях сохранения низких цен, неизбежно окажут свой необратимый эффект через несколько лет. Примеры такого рода хорошо известны из мировой и отечественной практики. Недоинвестирование мировой нефтяной отрасли в 1990-е годы вследствие низких (15–25 долл. за баррель) цен на нефть с неустойчивой динамикой, которые явились результатом перехода к биржевому ценообразованию на нефть в 1986 году, привело к росту издержек по добыче на рубеже веков с последующим взлетом нефтяных цен до исторического максимума – 147 долл. за баррель в июле 2008 года. Недоинвестирование советской нефтяной отрасли в 1970-е/начале 1980-х годов привело сначала к первому кризису (небольшому падению добычи в 1984 году), затем путем кратковременной интенсивной накачки отрасли капиталовложениями удалось даже выйти на исторический максимум добычи в 1988 году, после которого началось обрушение отрасли как результат системного предыдущего ее недоинвестирования, преодолеть последствия которого удалось только во второй половине 1990-х годов.
От кого зависит диверсификация
Претензия же министра, что отсутствие диверсификации в не-нефтяных отраслях российской экономики является фактически виной нефтяников, напоминает мне претензию директората по конкуренции Еврокомиссии в адрес «Газпрома», что последний-де препятствует диверсификации газоснабжения стран Центральной и Юго-Восточной Европы. Проблема диверсификации здесь, то есть создание множественных возможностей для потребителей выбирать своих поставщиков, решается единственным путем – инвестициями в альтернативные источники поставки газа, пути его доставки и наличием множества его поставщиков. «Газпром» не может препятствовать диверсификации ни по одному из этих направлений. Препятствует диверсификации газоснабжения в новых странах – членах ЕС (бывших странах СЭВ), то есть отходу от существовавшей с послевоенного времени госплановской модели их газоснабжения из одного источника – СССР, созданию новых путей доставки от новых и старых поставщиков, отсутствие инвестиционно привлекательного делового климата в странах ЕС (о чем я упомянул выше). Так и в современной России: отсутствие диверсификации экономики страны определяется не инкриминируемыми нефтяникам и газовикам их «валовыми инвестициями» (которые им необходимы для обеспечения устойчивости и недопущения сбоев в длинном инвестиционном цикле российской нефтянки, несмотря на инвестиционно запретительную модель налогообложения отрасли), а отсутствием инвестиционно привлекательного делового климата – для частных отечественных и иностранных инвестиций – за пределами нефтегазовых отраслей.
«Минфин – не определяющее ведомство. Но так должно быть», – заявил Силуанов 23 сентября с.г. Нет, так быть не должно. Не может мытарь править страной. Экономика развития не должна подменяться бухгалтерской арифметикой.
