Антон Галенович
США, являющиеся инициаторами введения глобальной системы квотирования, сами не торопятся в ней участвовать.
Фото Reuters
США и Китай нередко приводят в качестве наиболее яркого примера отказа ведущих экономик участвовать в обязательствах Киотского протокола. Но регулирование парниковых выбросов не сошлось клином на Киотском протоколе, и выбор каждой конкретной страной стратегии такого регулирования в данном случае объясняется в первую очередь прагматичными рыночными мотивами. В рынке, действующем на основе Киотского протокола, без колебаний участвуют все потенциальные нетто-продавцы (пока за исключением России), тогда как некоторые нетто-покупатели (например, США) воздерживаются от участия в «киотском рынке» и принимают решение о создании собственных систем, изолированных от международной. И пока у нетто-продавца сохраняется возможность продавать, не принимая на себя обязательств, он будет ей пользоваться (например, Китай).
Соединенные Штаты Америки, по сути, были инициаторами предложения ввести и на глобальном уровне систему квотирования и торговли для атмосферных выбросов, которую практически развивали на региональном уровне с 70-х годов прошлого века. Однако они до сих пор воздерживаются от участия в ней, поскольку стали бы крупнейшими нетто-покупателями квот и кредитов, инвестируя таким образом в экономики других стран. В то же время в США активно развиваются внутренние системы прямого и косвенного «парникового» регулирования, стимулирования сокращения выбросов.
Системы квотирования в США
Калифорнийская система квотирования и торговли. Калифорния является одной из крупнейших экономик мира (около 13% ВВП США) и занимает 18-е место по объему выбросов парниковых газов, если оценивать этот штат отдельно в ряду ведущих государств. В сентябре 2006 года в штате был принят закон (Assembly Bill 32), определяющий абсолютную цель: снизить парниковые выбросы к 2020 году до уровня 1990 года, то есть на 17%, а к 2050 году на 80% по сравнению с 2006-м. В декабре 2011 года была принята программа введения системы квотирования и торговли, которая является основным инструментом достижения цели. С 2012 года система обязательного квотирования и переуступки прав на выбросы действует в тестовом режиме. В августе 2012 года состоялся первый пробный аукцион квот.
Эту систему в Калифорнии лишь условно можно назвать молодой и развивающейся. Именно здесь за 20 лет до подписания Киотского протокола и почти 30 лет до запуска Европейской системы торговли выбросами закладывались практические основы рынка атмосферных эмиссий, и опыт, накопленный за это время, превосходит опыт кого бы то ни было в мире.
Каковы же мотивы, по которым Калифорния стала лидером в США в вопросе о введении системы квотирования и торговли парниковыми выбросами помимо того, что большинство населения штата (как и бывший губернатор А.Шварценеггер) активно поддерживало и поддерживает борьбу с антропогенным изменением климата как с одной из серьезнейших проблем современности? Вот некоторые из них:
большая концентрация передового высокотехнологичного производства и венчурного капитала, которым выгоден и углеродный рынок, и «зеленый» имидж, репутация экологически ответственного предпринимательства;
отсутствие «топливного», «угольного» лобби;
наиболее длительный опыт торговли атмосферными выбросами (с 1976 года) и, как следствие, мощный административный, профессиональный, кадровый потенциал соответствующего административного регулирования и его руководства.
Во многом калифорнийская система торговли имеет возможность стать самой передовой в мире:
она охватит наибольшую долю выбросов (85% парниковых выбросов штата);
включит наибольшее число парниковых газов (все шесть газов Приложения А Киотского протокола; предполагается включить и трифторид азот);
охватит оптовых поставщиков топлива (то есть НПЗ) с учетом «парникового» содержания их продукции по потреблению, то есть и тот объем парниковых эмиссий, который будет произведен при сжигании поставленного топлива, например, автотранспортом;
она может стать самым быстрорастущим углеродным рынком в мире (прогнозируется рост к 2020 году с нынешнего 1 до 40 млрд. долл.);
в ней будет осуществляться самая жесткая политика по отношению к так называемым компенсационным кредитам, то есть к проектным сокращениям, поступающим извне системы регулирования, в том числе будет применяться принцип «ответственности покупателя» на случай признания их несоответствующими стандартам и правилам. Использование компенсационных кредитов ограничено 8% от общего объема покрытия обязательств источника. Международные (зарубежные) кредиты на рынок на первом этапе допускаться не будут.
В калифорнийской системе реализуется гибкий подход к распределению квот. Некоторые участники рынка на первом этапе получат необходимые разрешения бесплатно, другие должны будут покупать их на аукционах или на рынке. В среднем в начале действия системы участники системы получают бесплатно 90% необходимых им квот, остальная часть распределяется через ежеквартальные аукционы.
Серьезного внимания заслуживают перспективы развития Западной климатической инициативы (Western Climate Initiative, WCI), стержнем которой станет калифорнийский углеродный рынок. Запуск WCI намечен на 2013 год. Помимо Калифорнии она охватывает и Квебек.
По заслуживающей доверия информации, в настоящее время ведутся интенсивные переговоры о включении в WCI Британской Колумбии и Мексики. Таким образом, в Америке возникает пример создания межгосударственной системы «парникового» регулирования в рамках существующей Зоны свободной торговли.
Помимо этого в северо-западных штатах США действует Региональная парниковая инициатива (Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI), которая представляет собой изолированную систему, запущенную в 2009 году. Этой системой регулируются выбросы углекислого газа электростанций в девяти штатах.
«Стандарт возобновляемой энергетики» стал основой торговли кредитами (сертификатами ВИЭ) в большинстве штатов США. Это крупнейшая система косвенного стимулирования сокращения парниковых выбросов. Благодаря распространению этой системы и торговле «зелеными сертификатами» доля возобновляемой энергетики в США в 2011 году достигла 12%, превысив долю атомной энергетики.
Не обойден вниманием в США и альтернативный экономический метод парникового регулирования: министерство финансов изучает возможности использования поправок в налоговый кодекс для стимулирования сокращений выбросов.
Китайская Народная Республика активно развивает собственную рыночную систему «парникового» регулирования.
При существующей озабоченности последствиями изменения климата, особенно с учетом дефицита орошаемых земель и водных ресурсов, мотивы китайского руководства носят стратагемный политический характер:
снижение углеродоемкости (энергоемкости) экономики, стимулирование качественного и интенсивного экономического роста;
укрепление энергетической безопасности, снижение зависимости от импорта энергоресурсов, повышение конкурентоспособности экспорта;
развитие отраслей низкоуглеродной экономики, захват доминирующих позиций на новых рынках; КНР стала мировым лидером в производстве компонентов для ВИЭ;
расширение возможностей и повышение эффективности финансового мониторинга;
стремление к доминирующим позициям в международной климатической политике, а в будущем и на глобальном углеродном рынке.
В комплексе выполнение этих задач способствует повышению конкурентоспособности экономики.
 Главным препятствием для введения систем регулирования выбросов вредных газов было и остается «топливное» лобби в промышленно-развитых и пороговых странах. Фото Reuters |
Успешное применение Китаем механизма «чистого развития» по ст. 12 Киотского протокола послужило толчком к распространению и углублению использования рыночных механизмов регулирования атмосферных выбросов путем разработки и создания собственного «углеродного» рынка, который станет основным инструментом климатической политики страны в предстоящий период. Уже на стадии пилотных экспериментов китайский углеродный рынок по масштабу будет уступать только европейскому. К 2014 году пилотными схемами будет охвачено около 700 млн. т выбросов в СО2-эквиваленте. Для сравнения: австралийская схема покрывает 382 млн. т, калифорнийская на первом этапе 163 млн. т, европейская – 2,1 млрд.
Введение общенациональной системы в КНР планируется на 2015–2016 годы. При сохранении нынешних тенденций к 2020 году китайская система станет крупнейшей в мире и одной из ключевых составляющих частей будущей новой глобальной системы «парникового» регулирования.
Планы создания китайского углеродного рынка также носят характер стратагемы, нацеленной, в конечном итоге, в том числе и на захват будущего глобального рынка углеродных квот. Характерные черты китайской системы заключаются в следующем.
При осуществлении планов к 2020 году система станет крупнейшей в мире. Только на пилотной стадии уже к 2014 году рынок охватит 700 млн. т;
Механизм проектных сокращений Киотского протокола для развивающихся стран (механизм «чистого развития»), аналогичный механизму «совместного осуществления и успешно используемый Китаем, интегрируется и во внутреннюю систему торговли. Механизм производства компенсационных кредитов был создан, действует и будет действовать, включая такие важнейшие элементы, как систему независимой экспертизы, мониторинга – отчетности – верификации, систему административного утверждения проектов, кредитов, их выпуска в обращение;
Пилотные схемы значительно отличаются и по правилам, и по уровню развития «тестовых» городов и провинций с тем, чтобы отработать возможности различных вариантов.
Применяется существенно более низкий порог для включения источников в рыночную систему регулирования (10 тыс. т), чем в Европе, США, Австралии (20–25 тыс. т).
Рассматривается возможность введения «углеродного» налога в дополнение к системе квотирования и торговли. В начале 2012 года НИИ финансов представил в правительство КНР предложение о введении «углеродного» налога в размере 10 юаней (1,6 долл.) с постепенным его повышением до 40 юаней (6,4 долл.) к 2020 году.
После 2020 года предполагается сопряжение китайского углеродного рынка с другими системами.
КНР станет доминирующим участником глобального углеродного рынка.
Хотя общая цель, установленная в Китае на настоящее время относительная – к 2020 году сократить выбросы СО2 на единицу ВВП на 40–45% по сравнению с 2005 годом – в рамках пилотных схем устанавливаются абсолютные цели по сокращению выбросов.
В 2013–2014 годах вводятся пилотные схемы торговли в семи городах и провинциях: г. Пекин, г. Чунцин, пров. Гуандун, пров. Хубэй, г. Шанхай, г. Шэньчжень и г. Тяньцзин.
Развитие климатической политики в Китае шло изначально на основе тех же административно-командных принципов, на которых до сих пор в основном строится и экологическое регулирование в России. Последовательные шаги по развитию регулирования атмосферных эмиссий можно проследить с 2004 года.
Китайский вариант
На настоящий момент этапы создания внутренней системы в Китае выглядят следующим образом.
В 2006 году Народный банк Китая и Фонда национального благосостояния Китая предложили правительству предварительный план создания общенациональной системы торговли парниковыми выбросами;
В 2008 году созданы эколого-энергетические биржи в Пекине, Шанхае и Тяньцзине.
В принятом в 2010 году 12-м пятилетним планом предусмотрено развитие внутренней торговли выбросами как ключевой меры климатической политики.
В 2011 году принято решение о запуске пилотных схем в семи городах и провинциях.
В 2012 году сформулированы правила выпуска и оборота компенсационных кредитов и детали осуществления пилотных схем.
В 2013 году планируется запуск муниципальных пилотных схем.
В 2014 году – провинциальных пилотных схем.
В 2015–2016 годах запуск общенациональной системы.
В 2006 году была запущена программа «1000 предприятий», в соответствии с которой крупнейшие предприятия – источники, которые отвечали примерно за треть общенациональных выбросов и за почти половину промышленных выбросов страны, должны были сократить их. В случае успеха предусматривалось вознаграждение со стороны государства.
В том же году были введены повышенные тарифы для электроэнергии от возобновляемых источников: 0,5–0,75 RMB/кВт-ч для ветровой энергетики и энергетики на основе биомассы, 1 RMB/кВт-ч для солнечной энергетики в сравнении с обычным тарифом для тепловой электроэнергетики, равным 0,45 RMB/кВт-ч. Были введены и другие финансовые стимулы для проектов ВИЭ, включая «налоговые каникулы».
Прочие косвенные меры по ограничению парниковых выбросов включали: ограничения на использование и производство ископаемого топлива, в первую очередь угля; прямое государственное субсидирование новых секторов низкоуглеродной экономики (производства оборудования для ВИЭ), закрытие низкоэффективных угольных электростанций (в 2006–2010 годах были выведены из эксплуатации угольные электростанции общей установленной мощностью 72,1 ГВт).
В результате этих косвенных предварительных мер, по данным китайских исследовательских центров, были предотвращены выбросы парниковых газов в объеме 1,3 млрд. т СО2-экв.; энергоемкость ВВП в течение 2005–2010 годов снизилась на 19,1%; производство электроэнергии из возобновляемых источников росло экспоненциально; КНР стала крупнейшим экспортером компонентов и оборудования для ВИЭ в мире.
Некоторые выводы, которые из этого мы можем сделать для себя в России, принимая решение о том, создавать ли систему рыночного регулирования парниковых выбросов, а если создавать, то как, заключаются в следующем:
Участие в международных системах (Киотской) и создание собственного углеродного рынка является органичной частью и результатом ясного видения общей стратегии развития.
Углеродные рынки служат экономическим, политическим интересам; они естественным образом сопрягаются с экономической, промышленно-технологической, экологической, внешнеэкономической, международной политикой страны.
Непременными условиями являются: дефицит квот, жесткость общих параметров рынка, жесткость стандартов для компенсационных кредитов (евро для России), развитие всех возможных источников спроса на них.
Синергия с параллельными программами (энергоэффективности, энергосбережения, развития ВИЭ, с «парниковым» налогообложением).
Масштабность и целенаправленность тестовой (пилотной) фазы.
Гипотетический углеродный рынок, например, в рамках Таможенного союза, предполагает ведущее место России. В рамках такого рынка она будет выступать в качестве нетто-покупателя как страна с несколько более высоким уровнем производства добавленной стоимости на единицу сожженного ископаемого топлива и загрязнения атмосферы.
Главным в числе объективных негативных мотивов, объективных барьеров для ведения систем «парникового» регулирования следует признать интересы «топливного» лобби, так как такое регулирование по меньшей мере сдерживает спрос на ископаемое топливо.
Это верно как для нефтедобывающих стран и регионов, отдельных штатов США, провинций Китая, так и для России.
