Первый год Третьего энергопакета ЕС

"Родимые" пятна новой модели энергоснабжения для стран Европы.
Анастасия Астахова. Метаморфозы

Миновал год со дня вступления в силу нормативных документов, объединенных в Третий энергопакет, к 3 марта 2011 года все государства – члены ЕС должны были перенести его требования в национальное правовое поле. Однако продвижение этих нормативов, направленных на развитие конкурентного энергорынка ЕС, идет с явным отставанием, разочаровывая его инициаторов и вызывая у отраслевых специалистов желание понять причины такого отставания.

«Такое впечатление, что пока мы гребем против течения, стоит прекратить грести, и мы немедленно окажемся затянутыми в противоположном направлении». Так выразил отношение Еврокомиссии к внедрению Третьего энергопакета комиссар Гюнтер Эттингер в сентябре 2011 года на конференции, посвященной развитию внутреннего энергорынка ЕС. Еврокомиссия очень обеспокоена заметным колебанием государств – членов ЕС, продолжил он, министры не продвигают внедрение Третьего пакета мер, ровным счетом нет никаких достижений... Это заявление вполне отражает вялый и довольно запутанный процесс продвижения нововведений в реальное правовое и деловое поле.

После массовых дискуссий, сопровождающих принятие Третьего энергопакета летом 2009 года, весь минувший год европейские чиновники говорили о нем скупо и неоднозначно, вовсе помалкивая о том, что почти все государства не приняли нормы еще Второго пакета (2003 год). Все это время Еврокомиссия воздерживалась от формальных судебных процедур, уповая на добрую волю своих членов. Однако спустя год со вступления в силу новых инициатив какие-то итоги и результаты все-таки сообщать надо.

А они, мягко говоря, скромны. На настоящий момент Еврокомиссия не имеет претензий лишь к семи странам из 27, это Чехия, Германия, Греция, Венгрия, Италия, Мальта и Португалия. Дания сообщила о внедрении директив только в отношении рынка электроэнергии, а Латвия – рынка газа. Сертификация сетевых операторов начата или уже завершена лишь в четырех странах – Франции, Венгрии, Дании и Австрии (только для электроэнергетики).

27 февраля 2012 года был озвучен и черный список: Болгария, Кипр, Испания, Люксембург, Нидерланды, Румыния и Словакия никак не проинформировали Еврокомиссию о том, что было предпринято в заданном направлении. Эстония сообщила лишь о внедрении газовой директивы. В адрес этих аутсайдеров было направлено 15 предупреждений о необходимости исполнить свои юридические обязательства, на исправление дано всего два месяца. Такие предупреждения (reasoned opinions) формально являются частью досудебной процедуры, в случае их неисполнения в отведенный срок дело должно быть передано в суд.

В отношении государств, принявших лишь частичные меры, Еврокомиссия планирует разобраться в ближайшее время. Известно лишь, что с учетом названных нарушителей по данным на 26.01.12 по 19 странам ЕС были начаты процедуры по устранению нарушений в переносе требований Третьего энергопакета с союзного в национальное правовое поле. Вывод из подобной статистики напрашивается сам собой: даже под реальной угрозой судебных разбирательств страны ЕС, по сути, саботируют принятие далеко не однозначного Третьего пакета.

Спустя год становится очевидным, что намеченные преобразования легче идут в секторе электроэнергетики на фоне его большей рыночной зрелости и меньшего конфликта интересов участников. Он менее монополизирован, чем газовый: в 14 странах по итогам 2010 года на долю одного генератора приходится менее половины рынка, в то время как умеренно концентрированным можно назвать газовый рынок лишь двух стран Европы – Италии и Нидерландов, во всех прочих странах он высоко или очень высоко концентрирован (индекс HHI,используемый для оценки степени монополизации отрасли и вычисляемый как сумма квадратов долей продаж каждой фирмы в отрасли, составляет от 2800 до 10 000). В энергетике активнее идут и интеграционные процессы, так, уже к концу этого года должно завершиться ценовое объединение в рамках Северо-Западной Европы, окончательное формирование единой европейской ценовой зоны предполагается завершить к концу 2014 года.

Основные проблемные зоны и риски, возникающие в ходе реализации Третьего энергопакета, уже очевидны. И они сосредоточены преимущественно в газовом сегменте. Разделение вертикально интегрированных компаний по видам бизнеса разорвало сложившийся процесс и порядок исполнения контрактов, породив контрактное несоответствие. Отныне объемы и сроки поставок газа по долгосрочным контрактам никоим образом не связаны со сроками и объемами контрактов на транзит, что всегда было неотъемлемым условием надлежащего исполнения контракта. Неким решением в этом случае может стать регулярно проводимая процедура «открытой подписки» (open seasons) в качестве механизма обеспечения доступа к газотранспортным мощностям на основе анализа рыночного спроса на мощности.

Широко декларированный в Третьем энергопакете обязательный доступ третьих сторон к газотранспортной инфраструктуре не только существенно снижает гарантии прокачки законтрактованных объемов газа, но и резко повышает риски для крупного проектного финансирования. Инвестор должен иметь твердые гарантии возврата вложений. А в таких долгосрочных и капиталоемких проектах, как сооружение газовых трубопроводов, где рыночные механизмы практически не работают, единственной надежной гарантией является наличие столь же долгосрочного контракта на транзит. Но именно этих гарантий Третий энергопакет инвесторам не дает.

Возникает и еще один серьезный вызов – уже сейчас ясно, что национальные и европейские регуляторы получают беспрецедентные, в том числе и юридически обязывающие полномочия, становясь все менее зависимыми от национальных правительств и все более зависимыми от союзных структур. И они готовы ими воспользоваться немедленно – достаточно вспомнить недавние громкие истории вокруг транспортировки российского газа в Литве и Польше. Именно национальные регуляторы оказываются инструментом в достижении этими государствами их политических целей, что способно значительно увеличить риски в этой сфере для всех участников.

На недавней газовой конференции в Вене (январь 2012 года) многие ее участники подчеркивали, что волна регулирования наряду с позитивными несет в себе и негативные следствия. Так, к позитивным воздействиям можно отнести работу регуляторов (ACER) по системной интеграции операторов. Напротив, трансграничные инвестиции в развитие инфраструктуры со свободным доступом к ней становятся крайне неопределенными в силу неясности процесса с их расширением, структурой собственности и воздействием национальных норм и требований. Участники отрасли опасаются, что финансовое регулирование может привести к росту капитальных затрат и транзакционных издержек.

Предполагается, что новые положения вступившего в силу 3 марта 2011 года Третьего энергопакета полностью интегрируются в правовое поле государств-членов и в реальную бизнес-практику к марту 2014 года. За это время должно появиться еще 12 новых и, что принципиально важно, юридически обязывающих документов (сетевых кодексов), разъясняющих и детализирующих требования директив. Кроме этого разрабатывается ряд добровольных к исполнению, но важных для реализации сетевых кодексов рамочных руководящих методик (framework guidelines), в частности, по управлению транспортными перегрузками и по распределению мощностей. В этот же пакет «развивающих» документов должна войти и активно обсуждаемая Целевая модель газового рынка Европы (Gas Target Model, GTM), на чем остановимся подробнее в силу ее крайней значимости для будущего российского экспорта газа в Европу. Эти находящиеся в разработке документы пока оставляют известное пространство для маневра и определенной корректировки условий работы российских компаний на европейском рынке.

Новая газовая модель Австрии с 01.01.13. Таблица предоставлена E-Control

Впервые тема Целевой модели газового рынка ЕС была поднята на 17-м заседании Мадридского форума (Европейский форум регулирования газового сектора) в 2010 году. Самые первые предложения были посвящены преимущественно форсированному переводу продаж газа в форму краткосрочной торговли на виртуальных хабах в формируемых рыночных зонах. Хотя Третья газовая директива недвусмысленно подчеркивает, что «долгосрочные контракты остаются важной составляющей газоснабжения Евросоюза».

В феврале 2011 года Европейский совет подтвердил ранее взятые обязательства к 2014 году завершить формирование единого внутреннего энергорынка. С ноября 2010 года прошло пять заседаний рабочих групп с участниками рынка, серия встреч со странами ЕС, многосторонние и двусторонние переговоры, публичные слушания. Важно, что два минувших года были отмечены активными дискуссиями не только внутри европейского сообщества, проходит серия экспертных консультаций и с российской стороной.

Напомним, что основу Целевой газовой модели составляет деление рынка на зоны, что заложено в Третьем энергопакете (EC/715/2009). На смену нынешним национальным рынкам с национальными же границами предлагается создать несколько зон по принципу «вход–выход» с виртуальным торговым хабом (VTP) в каждой, где мощности на входе бронируются независимо от мощностей на выходе, а инфраструктура позволяет свободно доставить газ любому потребителю внутри зоны. Сейчас в Европе, по данным австрийского регулятора E-Control, существует 28 национальных и поднациональных зон «вход–выход» (6 национальных рынков газа с объемами от 40 до 100 млрд. куб. м, 4 национальные системы с объемами от 12 до 18 млрд. и 15 национальных систем от 1 до 9 млрд.), которые должны трансформироваться ориентировочно в 10 зон с ликвидными оптовыми рынками и потенциальной перспективой превращения в единую для всех стран Европы зону «вход–выход».

Стремясь избежать существующего мелкого дробления с национальными границами, которые тормозят потоки газа, авторы Целевой модели предлагают сократить число торговых зон, с тем чтобы уровень потребления в каждой стал не меньше 20 млрд. куб. м. Разработка сетевых кодексов, руководящих методик по распределению мощностей и управлению перегрузками, балансировка рынка в пределах одной зоны и между ними, развитие торговли в хабах должно окончательно снять все препятствия на пути газа к потребителю и максимально задействовать трансграничные мощности. Зоны «вход–выход» могут либо совпадать, либо не совпадать с национальными границами, государствам с небольшим потреблением в этом случае придется объединяться. Или напротив, крупный рынок может быть частично объединен с небольшим. Ни число, ни география будущих зон пока, разумеется, не определены.

В снижении трансграничных барьеров и формировании единого рынка можно бы усмотреть рациональное зерно, если забыть о нескольких принципиальных соображениях. Первое называют сами европейские регуляторы – текущее состояние рынка газа ЕС с его огромной страновой и ценовой дифференциацией, высокой импортозависимостью, отсутствием конкуренции, нехваткой мощностей, недостаточной развитостью рыночных механизмов страшно далеко от ожидаемого к 2014 году единого бесперебойно функционирующего и конкурентного паневропейского рынка.

Второе соображение не звучит вслух, но, похоже, может стать истинным ответом на вопрос о саботировании странами ЕС принятия Третьего энергопакета. Чем далее развивается европейский финансовый кризис, тем менее страны ЕС хотят «размывать» свои национальные границы в такой чувствительной сфере, как поставки природного газа, отдавая решение вопросов на откуп союзным структурам. Вот и саботируют потихоньку, помня о том, что без полного принятия Третьего пакета не будет Целевой модели газа и единого рынка вообще.

Есть и еще одна простая мысль, отчего-то никак не принимаемая в расчет реформаторами: никакая самая гармоничная и новаторская модель не прибавит газа на энергодефицитном рынке Европы с его падающей добычей и растущей зависимостью от внешних поставок. Заявлять на словах свою озабоченность о сохранении привлекательности регионального рынка, на деле создавая серьезные препоны поставщикам, как-то уж очень нелогично.

И, наконец, самое главное. Реализация на практике Целевой газовой модели означает кардинальную перестройку европейского рынка газа с заменой традиционных механизмов принципиально иными, с далеко не очевидными последствиями. Многие европейские специалисты открыто признают, что подобные реформы грозят ЕС настоящим коллапсом поставок важнейшего энергоресурса. Это означает риски безопасности не только для поставщиков, но и для самих европейцев. Пока подходы и позиции по всем основным составляющим будущей Целевой модели у участников дискуссий отличаются существенно, совпадая, пожалуй, лишь в одном: все консультанты, кроме LECG, понимают, что к 2014 году единый рынок газа не появится.

Суммируя все прошедшие обсуждения, объединение европейских регуляторов CEER опубликовало в июле 2011 года черновик Целевой газовой модели, ключевым условием реализации которой является полная имплементация Третьего энергопакета (Draft Vision for a European Gas Target Model). Это промежуточный документ с большим количеством открытых для обсуждения позиций, но все-таки это уже обобщенное мнение европейских регуляторов. Согласно этому документу, общая структура газового рынка Европы строится на связанных транспортными мощностями зонах «входа–выхода» с виртуальным хабом в каждой, при условии достаточности мощностей, и свободным доступом к ним. Функционирование оптового рынка предполагает снижение индекса концентрации (HHI) ниже 2000, наличие трех различных источников газа (прежде говорили о двух) в зоне с потреблением в каждой не ниже 20 млрд. куб. м. Регулирующий процесс должен стимулировать поставщиков к сооружению новых транспортных мощностей.

В качестве иллюстрации к этим абстрактным пока модельным конструкциям приведем Австрию, где предполагается ввести новую рыночную модель уже с 1 января 2013 года, а также запустить пилотный проект по трансграничной торговле между Австрией, Чехией и Словакией, объединенных в единый торговый регион. На территории Австрии предполагается создание трех рыночных зон: Easten (зона «вход–выход»), Tyrol и Vorarlberg с одним виртуальным торговым пунктом (VTP). Скорее всего им станет австрийская биржа CEGH с созданием на ее основе рыночной балансирующей платформы и с постепенным переходом к торгам в течение дня.

Трудно переоценить значимость будущей конфигурации внутреннего европейского рынка газа для нашей страны. Под вопросом система не только долгосрочных контрактов, но и договоров на использование инфраструктуры, сооружения новых мощностей, соотнесения контрактных поставок и спотовой торговли. Иными словами, новая рыночная структура коснется всех без исключения сторон и аспектов взаимоотношений поставщиков и потребителей. Поскольку разработка документов, развивающих Третий энергопакет в целом и Целевой модели рынка газа в частности, активно идет в настоящее время и продолжится как минимум до конца 2013 года, крайне важно использовать все имеющиеся возможности для постоянного мониторинга и, что еще важнее, для взаимодействия со всеми участниками этого процесса. У российской стороны есть хорошие позиции для конструктивного диалога в этой сфере, учитывая специфику газового рынка как такового, крайне импортозависимого европейского рынка в его тесной взаимосвязи с поставщиками, благоприятную для России текущую конъюнктуру, мотивируя свои действия и предложения снижением трансграничных рисков, неизбежностью интеграционных процессов и общим повышением энергобезопасности региона.