Фото Reuters
В начале нулевых годов Кремль заручился лояльностью местных элит, фактически позволив им обогащаться за счет бюджета и трансфертов с одним жестким условием: если это происходит неконфликтным и нескандальным образом, так что недовольство населения не превышает некоторой величины. Этому условию лучше всего удовлетворяла схема откатов, получившая невиданное распространение. По некоторым оценкам, из бюджета уводился каждый четвертый, а то и третий рубль. В период благоприятной внешней конъюнктуры и роста экономики такая цена за лояльность была терпимой. Сегодня из-за коррупции пробуксовывают даже самые перспективные и здоровые экономические начинания.
Что мешает центральной и региональной власти развернуть борьбу с коррупцией, лишив оппозицию главного козыря? Борьба с коррупцией автоматически означает утрату лояльности значительной части чиновничьего аппарата и региональных элит. Казалось бы, система прямых назначений тем и оправдывалась, что главы регионов менее зависят от местных боссов. Проблема в низкой легитимности таких назначенцев. Только высоколегитимный чиновник чувствует себя достаточно устойчиво, чтобы бросить вызов коррупции. Но единственным долгосрочным источником легитимности в современном мире являются всеобщие, свободные, равные и конкурентные выборы. Именно они позволяют заручиться необходимой общественной поддержкой.
На это возражают, что в России выборы глав регионов не могут происходить по западному стандарту. Необходимы некоторые ограничения, разнообразные «фильтры» и т.д. Опасения вызывает то, что могут возникнуть региональные партии с сепаратистским уклоном, а у глав регионов появляется искушение опереться на националистические и сепаратистские силы. Это чревато ростом межэтнической и межконфессиональной напряженности. Следовательно, должен существовать эффективный механизм исключения таких политических сил из выборного процесса. Однако надлежащую эффективность в современной российской практике обеспечивают административный нажим и зависимые суды. На этом примере видно, как неформальные институты и правила поддерживают друг друга, заражая все ветви власти и этажи общества.
В России почему-то считается, что население регионов заведомо склоняется к сепаратизму и нужен лишь повод для прорыва этих настроений. Между тем на Западе именно демократическая процедура служит профилактике сепаратизма. В ходе предвыборной борьбы интересы и конфликты противоборствующих сил вырываются из кулуаров в публичную сферу, озвучивается весь спектр кадровых, идеологических и организационных альтернатив. В частности, до избирателей доносятся как издержки национализма и сепаратизма, так и бесспорные выгоды сохранения государственной целостности, среди которых единый рынок, общая законодательная база, мобильность людей и капиталов, унифицированность стандартов качества и т.д. Свободное обсуждение этих преимуществ успокаивает сепаратистские страсти, как это произошло во время референдума о независимости Квебека в 1995 году. Наоборот, административные перестраховки вызывают рост гремучего, подспудного недовольства.
Подчеркнем, что имеет значение не только формальный акт голосования, но и широкая общественная дискуссия, а также возможность добиться правды в суде в случае фальсификаций. Это возможно только при существовании независимых судов и независимых региональных СМИ. Но сегодня большинство региональных СМИ находятся в полной финансовой зависимости от местной администрации. Отсутствуют экономические механизмы, которые обеспечивали бы рентабельность местной прессы. А к независимым СМИ периодически применяются жесткие административные меры.
Таким образом, существуют две системы институтов. Первая обеспечивает лояльность за счет закулисных соглашений и коррупции, вторая – за счет высокой легитимности, приобретаемой в ходе честных выборов. Развитие каждой из этих систем невозможно без демонтажа альтернативной.
Геннадий Петров 
Дарья Гармоненко