Минфин планирует три года жизни взаймы

Министр финансов Антон Силуанов обрисовал новую реальность бюджетной системы России. Фото Сергея Савостьянова/ТАСС

Минфин обрисовал новую реальность российской бюджетной политики на ближайшие три года. Страна будет активно наращивать внутренний госдолг. Если в 2016 году за счет внутренних госзаймов финансировались 20% бюджетного дефицита, то в 2019-м ожидается уже более 90%. И через два года чистые внутренние заимствования достигнут максимального за всю новейшую историю уровня – 1,1% ВВП. При этом Минфин попытается сбросить с бюджета балласт в виде долговой нагрузки регионов. Судя по всему, федеральный Центр хочет отучить субъекты РФ от бюджетных кредитов по льготной ставке. А вместо непосильных банковских кредитов регионам предлагается выпускать облигации.

В течение трех лет российский госдолг вырастет с 13,2% ВВП, или 11 трлн руб., зафиксированных в 2016-м, до 15,3% ВВП, или 15 трлн руб., в 2019-м. В прошлом году совокупный госдолг РФ на 72% состоял из внутренних государственных заимствований, в 2019-м на внутренние госзаймы придется почти 77%. Такие данные содержатся в Основных направлениях долговой политики на ближайшую трехлетку. Документ был опубликован в понедельник на официальном сайте Минфина.

«В 2017–2019 годах государственная долговая политика будет реализовываться в принципиально иных, чем в предшествующие годы, условиях, – говорится в Основных направлениях. – Предстоящий период будет характеризоваться сохранением относительно низких темпов роста ВВП, структурными ограничениями его роста и, как следствие, существенными рисками при исполнении федерального бюджета».

Минфин поясняет: «Новой реальностью для России станет типичная для суверенных заемщиков ситуация финансирования бюджетного дефицита преимущественно за счет заемных источников, а не накопленных резервов, при относительно малоблагоприятной рыночной конъюнктуре». То есть страну ждут как минимум три года жизни взаймы.

И чтобы покрыть дефицит бюджета, который составит 3,2% ВВП в 2017 году, 2,2% в 2018-м и 1,2% в 2019-м, государство будет занимать в основном внутри страны. «К концу планируемого периода государственные заимствования скорее всего станут основным источником финансирования дефицита федерального бюджета. Их доля увеличится с 20% в 2016 году до 91% в 2019-м», – сообщает ведомство Антона Силуанова.

По его данным, валовые внутренние заимствования возрастут с 1,2% ВВП в 2016-м до 1,7% в 2019-м. При этом чистые внутренние заимствования (разница между суммой привлеченных средств и погашенных обязательств) достигнут в 2019-м 1,1% ВВП. Минфин подчеркивает, что это будет максимальный за всю историю современной России показатель. Для сравнения: в 2016-м чистые внутренние займы составляли 0,6% ВВП.

«Налицо тенденция к накоплению существенных бюджетных рисков, связанных как минимум с возможным ухудшением для России… финансовых условий заимствований и ростом долговой нагрузки. При самом негативном сценарии речь может идти о невозможности привлечения заемных ресурсов в необходимых объемах и на приемлемых условиях», – предупреждают в Минфине. Хотя в целом уровень госдолга около 15% ВВП Минфин называет все же умеренным. Тем более что у некоторых стран объем госдолга превышает критическую отметку в 60% ВВП.

Россия будет занимать и на внешнем рынке, но не из-за объективной необходимости, как говорят в Минфине, а лишь для того, чтобы просто на нем присутствовать.

Новая реальность не предполагает активного участия федерального Центра в вопросах долговой нагрузки регионов. Минфин предложил неожиданную интерпретацию поручений президента Владимира Путина. 

«Если строго следовать позиции, заявленной президентом РФ, субъектам необходимо рассматривать использование облигаций как источник долгосрочного финансирования дефицитов региональных и местных бюджетов и по возможности минимизировать привлечение банковских кредитов», – говорят в Минфине. 

Правда, когда Владимир Путин поднимал вопрос о неподъемных банковских кредитах регионов, он имел в виду прежде всего их замещение бюджетными кредитами по льготной ставке.

В Минфине поясняют, что на самом деле замещение бюджетными кредитами – это лишь временная антикризисная мера. «В дальнейшем по мере улучшения ситуации на долговом рынке регионы будут стимулироваться к тому, чтобы подавляющая доля их долговых обязательств была следствием рыночных заимствований, прежде всего в форме выпуска ценных бумаг», – говорится в материалах ведомства. Из чего можно сделать вывод, что Минфин хотел бы в будущем сбросить с федерального бюджета балласт в виде долгов регионов.

«Регулярное размещение облигаций и своевременное их обслуживание будет способствовать формированию публичной кредитной истории субъекта, постепенно расширит круг инвесторов и уменьшит стоимость заимствований», – отмечают в Минфине. Тем не менее к выпуску облигационных займов пока прибегают лишь немногие регионы, сетует Минфин. По его данным, в 2016 году привлечение банковских кредитов планировали 74 субъекта, размещение облигаций – 27 субъектов. Причем по факту облигации разместили только 22 субъекта на общую сумму 153,5 млрд руб.

Озабоченность Минфина долговым бременем регионов понятна. Ведь федеральный Центр и сам будет вынужден выйти буквально с протянутой рукой, поэтому он не хотел бы брать на себя еще долговые обязательства региональных бюджетов. 

«Средний уровень долговой нагрузки субъектов составил 36,4% ожидаемых в 2016 году собственных доходов. В целом такой уровень может быть признан приемлемым... Однако для ряда регионов ситуация по данному индикатору весьма рискованная. Так, у восьми из них уровень долговой нагрузки превысил 100% ожидаемых собственных доходов, еще у 12 – долговая нагрузка превысила 85% и, вероятно, перешагнет уровень 100% у некоторых из них в 2017 году», – говорится в Основных направлениях. 

На долю обязательств упомянутых 20 «проблемных» заемщиков приходилась почти пятая часть (446 млрд руб.) от общего объема государственного долга субъектов.

Многие опрошенные эксперты с энтузиазмом восприняли новость о стремлении государства усилить свои позиции на внутреннем рынке заимствований. «Такая политика оправданна в условиях нестабильности с внешними займами. Исполнить внутренние обязательства государству перед держателями долга проще, чем внешние, потому что нет риска валютной переоценки», – говорит аналитик «Алор Брокер» Евгений Корюхин.

«Облигации федерального займа (ОФЗ) – хороший и ликвидный инструмент, они способны стать у населения и бизнеса столь же популярными, как и в США казначейские облигации», – считает аналитик IFC Markets Дмитрий Лукашов. По его словам, «осталось лишь добавить возможность покупать ОФЗ напрямую у Минфина, минуя посредников, которые накручивают цену и комиссию и делают такую покупку менее выгодной».

Но есть среди экспертов и скептики. «Внутренние займы посредством ОФЗ не имеют ограничений, но ликвидность таких бумаг под вопросом. Мы сомневаемся, что на внутреннем рынке достаточно свободной денежной массы, чтобы удовлетворить потребности бюджета. Отсутствие должного спроса на соответствующие долговые ценные бумаги – самый главный камень преткновения в этом вопросе. Крупные компании и физические лица сами испытывают потребность в кредитах. И корпоративные ценные бумаги могут быть более конкурентоспособны, чем государственные», – поясняет замдиректора аналитического департамента «Альпари» Анна Кокорева.

Стоит отметить, что Минфин тоже перечисляет риски как для экономики, так и для долговой политики. Среди них динамика нефтяных цен, геополитическая напряженность. Также Минфин считает негативным фактором для спроса на внутреннем долговом рынке решение властей заморозить до 2019 года пенсионные накопления граждан.

Вопрос о ликвидности и спросе актуален и в случае облигаций, выпущенных регионами. «Кто будет масштабно скупать эти бумаги, есть ли реальные инвесторы? Если доходы регионов останутся низкими, то обслуживать долги придется за счет новых займов. Таким образом, нагрузка будет расти как снежный ком», – предупреждает Кокорева. «Далеко не все субъекты могут привлечь средства через облигации, им сложно получить высокий рейтинг», – добавляет аналитик компании «Фридом Финанс» Георгий Ващенко.

«Такую политику необходимо тщательно планировать и регулировать, чтобы у регионов не было соблазна жить в долг, а потом объявить дефолт или просить деньги из Центра», – обращает внимание ведущий аналитик Amarkets Артем Деев.

Отметим, в некоторых регионах уже выпускают не просто облигации, а специальные ценные бумаги, рассчитанные на население. Уникальный опыт у Томской области. Еще в декабре 2015 года Департамент финансов Томска начал размещение трехлетних облигаций для населения со ставкой купонного дохода 12% годовых (см. «НГ» от 04.03.16). 

Администрация Томской области планирует в текущем году привлечь в бюджет региона не менее 9 млрд руб. за счет облигационных займов, при этом более 1,5 млрд руб. из них планируется занять именно у населения, следует из сообщения НИА «Томск».