Андрей Кириллов
Сергей Сапельников в Росреестре курирует высокие технологии. Фото с сайта www.rosreestr.ru
Уже ставшую скандальной проверку исполнения расходования Росреестром денег, выделенных на реализацию подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости» (2006–2012) в рамках федеральной целевой программы (ФЦП) «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости», Счетная палата завершила 31 мая 2013 года.
Создание государственного кадастра недвижимости (ГКН) чрезвычайно важно для любого государства, его экономики и граждан. Кадастр должен однозначно определять объект недвижимости, место, где он географически расположен, сколько он стоит и кому принадлежит. Без точного ответа на эти вопросы невозможно осознанно вести ни государственное, ни личное хозяйство, взимать налоги, планировать бизнес, определять границы субъектов управления и так далее. Онлайн-доступ к кадастру (автоматизированная информационная система государственного кадастра недвижимости – АИС ГКН) – вещь еще более важная, поскольку моментально делает земельные отношения более прозрачными и позволяет ускорять легальные операции с участками земли и недвижимостью. Понимая важность стоящей задачи, государство приняло решение потратить на создание кадастровой системы колоссальные ресурсы. Объем работы предстоял действительно большой. Ведь в 2005 году только 7,7% дел, находящихся в архивах организаций технической инвентаризации, были переведены в электронный вид. Для создания кадастра необходимо было провести инвентаризацию и получить сведения о более чем 42 млн. земельных участков и 70 млн. других объектов недвижимости.
Денег государство не жалело. Только на финансирование одной подпрограммы на 2006–2012 годы решено было выделить 52,8 млрд. руб. Из них 42,3 млрд. – средства федерального бюджета. Судя по акту Счетной палаты и жесткой реакции аудиторов, подпрограмма так и не была выполнена, а где теперь эти громадные государственные средства – ответ на этот вопрос искать придется скорее всего уже силовикам. «На 1 января 2013 года ГКН, как информационная система, действующая на всей территории Российской Федерации, информационно наполненная сведениями об объектах недвижимости и являющаяся источником формирования налоговой базы, не создана», – однозначен вердикт Счетной палаты.
Подпрограмма распила бюджета
Резюме акта Счетной палаты позволяет сделать вывод о серьезных проблемах, которые существуют в Росреестре, и дает шанс попытаться представить цели тех, кто руководил исполнением важной госпрограммы. В акте палаты на 102 страницах перечисляются десятки случаев нецелевых трат, описывается невыполнение контрактов подрядчиками, приводятся примеры оплаты невыполненных работ, отсутствия документации, завышения цен, двойных закупок, отсутствия надлежащего учета и другие «шалости», которые непростительны даже начинающим администраторам. Можно было бы списать все на непрофессионализм руководства Росреестра – как можно узнать на сайте ведомства, ни один из заместителей руководителя не имеет профильного образования и никакого отношения к кадастрам не имел, однако аудиторы палаты неоднократно указывают в акте на «коррупционные риски» в действиях ведомства. Скорее всего это и есть ключевое замечание ревизоров, позволяющее понять реальные причины провала программы.
Руководивший проверкой аудитор Счетной палаты Игорь Васильев, комментируя происходящее в Росреестре, был предельно конкретен: «На реализацию подпрограммы были израсходованы средства в сумме 42,3 миллиарда рублей. При этом проверкой установлено, что система государственного кадастра недвижимости на территории Российской Федерации не создана. Выявлены финансовые нарушения в общей сумме 23,9 миллиарда рублей, в том числе нецелевое расходование средств в сумме 2,5 миллиарда рублей. То есть расходование более половины средств федерального бюджета, выделенных на эту работу, осуществлено с нарушением требований законодательства».
По словам Васильева, в инспекторскую группу, проводившую проверку, входили представители Федеральной службы безопасности. Коллегия поддержала инициативу ФСБ по результатам проверки подготовить совместное письмо на имя президента России о выявленных нарушениях. Сейчас Главным следственным управлением Следственного комитета РФ прорабатывается вопрос о возбуждении уголовных дел по отдельным эпизодам реализации подпрограммы. С учетом того, что масштаб выявленных нарушений огромен, планируется, что проверка будет продолжена Счетной палатой совместно с Контрольным управлением президента Российской Федерации. «Фактически с момента создания Росреестра средства подпрограммы использовались не на цели, предусмотренные подпрограммой для создания ГКН, а в качестве дополнительного источника финансирования на обеспечение текущей деятельности Росреестра», – говорится в акте проверки ведомства.
Начальник по высокотехнологичным нарушениям
Следует отметить, что основной объем нарушений приходится на сферу IT-инфраструктуры и IT-технологий, а также сферу картографии. Как сказано в акте СП, эти направления в Росреестре курирует один заместитель руководителя Росреестра – Сергей Сапельников. Надо отметить, что сам он в марте 2011 года рассказывал о том, как будет важен электронный портал Росреестра для россиян: «Например, вам говорят: купите вот этот участок, недорого, всего 100 рублей за 1 квадратный метр, и стройте на нем дом. Вы заходите на кадастровую карту, номер его определяете и говорите: постойте, но там сельхозназначение, это значит, что я смогу здесь только кур разводить или кукурузу выращивать. Пока земля находится в этом статусе, вам ее бесполезно покупать. Вас скорее всего просто обманывают». Кто кого обманывал, выяснилось спустя два года.
Работу кадастрового портала не так давно попробовал проверить «Московский комсомолец» (см. номер от 24.06.13), выяснив, что сведения по большинству субъектов РФ не обновляются по полгода и более, при том что по статистике самого Росреестра в год осуществляется почти 30 млн. регистрационных действий с недвижимостью. Редакция задается вопросом, на который сама же дает ответ: «Что это значит? Да ровно то, что на портале Росреестра масса информации, которая вполне может не соответствовать действительности. Участок, о котором говорил Сапельников, может быть давно переведен в другую категорию земель. Это не предотвращение мошенничества, а создание услуг для него».
К примеру, количество земельных участков, нанесенных на публичную кадастровую карту в одном из районов Тамбовской области, оказалось меньше, чем общее количество кадастровых участков. Аналогичная ситуация и на карте в Ставропольском крае. При этом к 25 марта 2013 года в пяти субъектах Федерации (Татарстане, Дагестане, Кабардино-Балкарской Республике, Московской и Ленинградской областях) не были даже утверждены в установленном порядке отчеты об определении стоимости объектов капитального строительства.
Некоторые нарушения свидетельствуют о том, что управленцы Росреестра не особенно пытались изображать плодотворную работу и иногда просто путались в цифрах и показателях. Аудиторы попытались сравнить сведения на сайте Роскомнадзора о расходах, произведенных за счет средств подпрограммы, и данные о тех же расходах, представленные Сергеем Сапельниковым на запрос Счетной палаты. Согласно акту СП, «ни информация, размещенная на сайте, ни информация, представленная Счетной палате, не является достоверной».
Крупный проект требовал от Росреестра привлечения множества исполнителей работ, что по идее должно было сопровождаться заключением контрактов. Но эта система в ведомстве тоже работала своеобразно. Как отмечается в акте, в нарушение законодательства «расчеты начальной цены контрактов в документации попросту отсутствовали». А поскольку эта цена не была экономически обоснована, определить реальную экономию или перерасход бюджетных средств не представляется возможным даже аудиторам СП. Они отметили и многочисленные факты заключения контрактов при отсутствии на то правовых оснований. Например, работы могли не соответствовать предмету контракта, а нередко ведомство платило по контрактам даже «в отсутствие предоставленных результатов работ».
Нужно сказать, что сам Сапельников даже после негативной оценки его трудов, поставленной Счетной палатой заявил «Ведомостям» (26.06.13), что в Росреестре все в порядке, а государственный кадастр недвижимости создан и работает.
Росреестр требует большего
Вероятно, понимая что важнейшая государственная программа провалена, руководство Росреестра сейчас пытается проталкивать идею о необходимости выделения дополнительных средств. По данным РБК-Daily (см. номер от 14.06.13), ведомство планирует получить на эти нужды еще одну огромную сумму – 62 млрд. руб. Таким образом, выходит, что государству предлагают в очередной раз заплатить не просто за выполнение программы, но и закрыть глаза на то, что в первый раз были обнаружены столь масштабные нарушения. При этом, вероятно, чтобы успокоить общество и избежать ответственности за то, что случилось с предыдущим проектом, чиновники сообщают, что новые траты позволят пополнить федеральный бюджет на 5 трлн. руб. – это почти половина (!) всех налоговых поступлений в бюджет России. Планы фантастические…
Одним из участников неминуемого скандала по итогам аудиторской проверки Росреестра будет ЗАО «Крафтвэй корпорэйшн», отмечает интернет-издание Firstnews. Аудиторы установили, что компания заключила два госконтракта стоимостью 173,2 млн. руб. в 2011 году и 215,5 млн. руб. в 2012 году на сопровождение и мониторинг информационно-телекоммуникационной инфраструктуры центрального аппарата, территориальных органов и подведомственных организаций. В 2013 году компания вновь получила контракт на сумму 110,9 млн. руб. Однако не стала его исполнять, а наняла субподрядчика за 16,5 млн. руб. Причем, по данным СМИ, аудиторам удалось выяснить, что в коммерческом предложении, представленном этой компанией перед проведением аукциона, стоимость данных работ составляла 109 млн. руб. Но надо ли экономить, если деньги государственные? На этом фоне неудивительна и такая находка аудиторов: кассовые расходы, отраженные в отчетах о ходе выполнения подпрограммы, направляемые Росреестром в Минэкономразвития России, не соответствуют данным финансовой отчетности, направляемой Росреестром в Минфин России, на 96 199,2 тыс. руб.
При таком подходе к делу по поводу сроков, очевидно, никто не волновался. Ни по одному из контрактов, сообщают аудиторы, не выполнены поэтапные сроки сдачи работ, определенные календарными планами к договорам. Задержки по некоторым этапам достигали полугода. Затянувшие со сдачей работ компании тоже никто особенно не торопил – правом взыскать с исполнителей штрафы, как предусматривали контракты, Росреестр не воспользовался. При этом, по подсчетам СП, при хозяйственном подходе к делу ведомство могло взыскать в пользу государства 775 991,8 тыс. руб.
На карту поставлено качество
О том, как готовились материалы к важнейшей для России программе, в отчете СП сказано подробно. И многих россиян эти подробности могут шокировать. Например, аудиторы не нашли информации о составителях технического задания ко многим контрактам в Росреестре. Как поняли ревизоры, вся нужная документация была утверждена самим Сергеем Сапельниковым, который, по данным СМИ, не имеет профильного образования. Результаты получились соответствующие. Например, к масштабам ортофотопланов не было определенных требований, что, по мнению аудиторов, создало предпосылки «для предоставления заказчику любой подходящей по названию продукции». Неудивительно, говорится в акте, что «велика вероятность несоответствия фактического расположения объектов недвижимости их изображению на картографической основе».
Несмотря на гигантские деньги, выделенные государством на важную работу, ни одну из задач, предусмотренных подпрограммой, Росреестр не выполнил. Аудиторы отмечают, что актуальные карты для ведения кадастра отсутствуют. При этом многочисленные ошибки и пробелы в информации об объектах, внесенной в ГКН, не позволяют гарантировать права россиян на имущество. В связи с тем, что оценка объектов недвижимости была произведена на базе ошибочных или непроверенных сведений, их реальная стоимость может быть многократно увеличена или уменьшена. А это способно привести к непредсказуемым для страны последствиям в исчислении налогов.
Если с «качеством» выполнения программы все ясно, то скорость работы сотрудников Росреестра просто поразительна. Так, в рамках одного из госконтрактов предполагалось за шесть дней выполнить работы по внедрению системы ГКН в 79 субъектах РФ – на это было направлено более 92 млн. руб. Аналогичные работы, согласно техническому заданию, в 2009 году планировалось выполнить всего за несколько дней – с 28 по 31 декабря. При этом аудиторы затруднились выделить стоимость такого вида работ, как «внедрение системы», на которое у Росреестра ушла колоссальная сумма – 1 611 942, 8 тыс. руб. Вероятно, это произошло потому, что обычно запуск работы системы уже подразумевает само ее внедрение.
Нужно отметить, что во многих контрактах исполнителем значится ФГУП «ФКЦ «Земля», которое известно журналистам благодаря громкому скандалу. Как сообщало издание Moscow post (см. номер от 15.07.10), министр экономического развития РФ Эльвира Набиуллина получила жалобу ведущих специалистов этого предприятия, «которая озаглавлена довольно откровенно: «О разгроме ФГУП «ФКЦ «Земля» командой коммерсантов замруководителя Росреестра Сергея Сапельникова». Специалисты компании сообщали министру о том, что произошло после того, как этот топ-чиновник Росреестра стал ее курировать. Подписанты напоминают, что за 2009 год Росреестр провел 6778 процедур по размещению заказов на общую сумму 19 млрд. руб., в том числе в рамках реализации федеральных целевых программ Росреестр заключил 65 контрактов на 6,4 млрд. руб. На действия Росреестра за 2009 год в Федеральную антимонопольную службу (ФАС) поступило 42 жалобы, обоснованность более половины из них подтверждена в ходе проверок. Авторы письма поясняют, что ФАС обнаружила нарушения «в основном в контрактах по федеральным целевым программам Росреестра, то есть курируемых Сапельниковым». Доведенные до отчаяния сотрудники рассказывали о практике назначения Сапельниковым на колоссальные зарплаты «своих» людей, многочисленные махинации с выплатой окладов, кутежи начальства в роскошных ресторанах, на фоне которых рядовые сотрудники получали минимальные деньги. Засветился в скандале и сюжет с ведомственным интернет-порталом. Как пишет Moscow post, «ведущие специалисты «ФКЦ «Земля» уточняют, сколько же стоил такой еле работающий портал: «На разработку portal.rosreestr.ru вброшены серьезные деньги, по нашим подсчетам, до 400 млн. руб., около 200 млн. руб. в «ФКЦ «Земля» и аналогичная сумма ЗАО «Ай-Теко» (как ангажированной фирме Сапельникова), а если подсчитать усилия работников управлений и ФГУ «ЗКП» Росреестра в субъектах РФ, которые тратят (бесплатно) свои усилия на информационное наполнение портала?» – вопрошают они. Возможность такой бесполезной и безнаказанной траты государственных денег возникает и от того, что «в руководстве нет четкого официального разграничения обязанностей, непонятно, кто за что отвечает. Видимо, это сделано намеренно, чтобы в случае проверки ни за что не отвечать», – считают в «ФКЦ «Земля».
Отношение к российским чиновникам сегодня таково, что им были бы готовы простить и растраты, и параллельные заработки, главное, чтобы дело было сделано. Однако в случае с ГКН все не так. Хотя с 1 сентября 2012 года государственный учет объектов капитального строительства ведется Росреестром во всех регионах страны, более чем 60% запросов ведомство оставляет без предоставления информации – из-за отсутствия данных, отмечают аудиторы. По этой причине россияне вынуждены за собственные деньги повторно готовить техническую документацию на объекты недвижимости с привлечением кадастровых инженеров, для того чтобы предоставить эти сведения в кадастр. Таким образом, работа, уже профинансированная государством, повторно оплачивается жителями нашей страны.
Реестр скандалов
Нужно отметить, что в очередной раз Росреестр оказался в центре скандала совсем недавно – была задержана глава подмосковного управления ведомства Ольга Жданова. Ей вменяется вымогательство взятки за ускорение процедуры оформления недвижимости и земельных участков в элитных районах региона. «Возбуждено уголовное дело в отношении исполняющей обязанности руководителя управления Федеральной службы госрегистрации, кадастра и картографии по Московской области Ольги Ждановой и бывшего сотрудника Федеральной регистрационной службы России Алексея Акчурина», – говорилось в сообщении СКР. Силовики подозревают, что чиновница получила взятку в особо крупном размере в процессе регистрации прав на объекты недвижимости и земельные участки в элитных районах Московской области.
