Непросчитанная реформа

Рисунок Вадима Мисюка

В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ активно, по согласованному с правительством графику, идет обсуждение второй, специальной части Налогового кодекса Российской Федерации.

Серьезные изменения законодательства, которые нередко называют налоговой революцией, начали осуществляться задолго до представления в Думу правительством проекта федерального бюджета на следующий год. Это значит, что скорее всего бюджет 2001 года будет принят с учетом действия нового налогового законодательства.

Впервые за годы экономических реформ законодательная и исполнительная власти решились осуществить ряд действительно революционных перемен в области налоговых отношений. Другое дело, как оценивать эти перемены с позиций налогоплательщиков, бюджетов всех уровней и населения страны в целом? Будут ли они способствовать подъему экономики страны, обеспечат ли сбалансированность не только федерального, но и региональных и местных бюджетов, как отразятся на уровне жизни народа? Все главы второй части Налогового кодекса были приняты в первом чтении еще более двух лет назад. Правительство, внося их на рассмотрение в Государственную Думу, прилагало все необходимые расчеты и обоснования экономических и социальных последствий налоговых нововведений. За эти годы в данные законопроекты внесено столько поправок и дополнений, в том числе нередко меняющих и саму их концепцию, одобренную в первом чтении, что все эти расчеты и обоснования безнадежно устарели. Не случайно в конце мая текущего года правительство направило в Думу специальное письмо, в котором изложены основные концептуальные подходы при проведении налоговой реформы в стране.

При этом в данном документе обоснования тех или иных подходов даны исключительно в теоретическом плане, расчеты и цифры практически отсутствуют.

Если объективно попытаться проанализировать все те подходы, которые наметило правительство в новой налоговой реформе, а также уже практически принятые Думой отдельные главы части второй Налогового кодекса, то можно с определенной долей оптимизма говорить о том, что реформы движутся в правильном направлении. Нельзя не одобрить предпринимаемые шаги в области снижения налоговой нагрузки, резкого уменьшения числа налогов в российской налоговой системе, упорядочение и сокращение числа действующих в настоящее время многочисленных, зачастую неоправданных налоговых льгот и преференций, размывающих налоговую систему страны, и ряда других, важных и нужных мер. Позитивно воспринимается налогоплательщиками и предлагаемая отмена так называемых оборотных налогов, забирающих у налогоплательщиков значительную часть их дохода вне зависимости от финансовых результатов деятельности. Следует также поддержать намерение правительства отменить в ближайшей перспективе налог с продаж, введенный вопреки положениям части первой Налогового кодекса, запрещающего взимать более одного налога с одной и той же налоговой базы.

Вместе с тем предлагаемые и уже осуществляемые меры по реформированию российской налоговой системы не могут не вызывать множества вопросов. Зачастую предлагаемые идеи и пути их решения или носят половинчатый характер, или не подкрепляются в дальнейшем конкретными расчетами, доказывающими их реальность и эффективность. Необходимость таких расчетов очевидна. В качестве основных направлений реформирования налоговой реформы предлагается отмена ряда налогов, их замена на другие налоговые источники, и соответствующие расчеты должны подтвердить их способность уменьшить налоговый гнет, компенсировать выпадающие доходы бюджетов, а также проиллюстрировать влияние налогов на жизненный уровень населения страны.

Предлагая, в частности, уменьшить налоговую нагрузку, правительство оценивает возможный уровень ее снижения пределом в 2-2,5% ВВП. Представляется, что в условиях, когда добросовестный налогоплательщик исходя из действующей налоговой системы должен отдавать в казну не менее 40% своего дохода, подобное снижение налогового гнета не станет решающим. Для того чтобы реально облегчить налоговое бремя, необходимо обеспечить снижение налоговой нагрузки в размере не менее 7% ВВП. При этом реальный уровень снижения исходя из предварительных расчетов федерального бюджета 2001 года оказывается существенно более низким, чем это декларируется в пояснениях к налоговой реформе. Если подсчитать воздействие всех факторов реформирования налоговой системы, влияющих на уровень налоговой нагрузки, то картина получается не такая уж впечатляющая. Это можно видеть в таблице, составленной на основе данных Минфина России по предварительным расчетам федерального бюджета на 2001 год.

Планируется, что в 2001 году ВВП должен составить 6800 млрд. рублей. В этих условиях снижение налоговой нагрузки составит не 2-2,5% ВВП, а всего 0,35%. При этом Минфин в данных расчетах исходил из того положения, что оборотные налоги в 2001 году будут отменены полностью. После же принятия Государственной Думой согласованного с правительством решения о сохранении (с уменьшенной с 2,5 до 1% ставкой) налога на пользователей автомобильных дорог заявленное снижение налоговой нагрузки на добросовестных налогоплательщиков выглядит весьма проблематично.

Обращает на себя внимание ряд других проблем и вопросов. Правительство, представляя в Думу концепцию налоговой реформы, в очередной раз предлагало повысить на 20% ставку акциза на водку и ликероводочные изделия, но в результате согласительных процедур Государственная Дума приняла решение об увеличении ставки лишь на 5%. Если это решение одобрит Совет Федерации, то с 1 января 2001 года оно вступит в силу.

Напомним, что в начале 2000 года ставка акциза уже была увеличена на 40%. Результатом этого явилось сокращение легального производства спирта и водки, составившее за 5 месяцев текущего года 7,4%, ликероводочной продукции - 12,8% по сравнению с аналогичным периодом 1999 года. Налогов же за этот период было собрано лишь 31,2% заложенного в бюджете на 2000 год. При таких темпах поступления акцизов по спирту и ликероводочной продукции составят за год в лучшем случае 75% годового задания.

Мало того, повышение акцизов вольно или невольно продолжает подрывать легальный рынок алкоголя, все больше вынуждая население потреблять низкопробный, фальсифицированный, но относительно дешевый продукт, опасный не только для здоровья, но зачастую и для жизни. В настоящее время спрос внутреннего рынка на водку и ликероводочные изделия более чем на 40% удовлетворяется за счет нелегального производства.

Практика подтвердила, что все принимаемые меры по наведению должного порядка, носящие административный характер, не принесли и не могут принести ощутимых положительных результатов. За период с 1991 года по настоящее время принято более 120 нормативных документов, касающихся административной ответственности, налогообложения, регулирования, производства и оборота алкогольной продукции, в том числе две редакции Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". Можно вынести еще сотню-другую решений и постановлений, но жизнь показала, что этими мерами положение не исправить. Ликвидировать нелегальное производство можно только низкими ценами на легальную продукцию. Поэтому необходимо резко снижать, а не повышать акцизы на нее.

Взамен оборотных налогов проектом налоговой реформы предлагалось повысить в 6 раз ставки акцизов на бензин. Естественно, что выпадающие доходы бюджетов всех уровней необходимо компенсировать, и повышение ставок акциза вполне может быть одной из форм такой компенсации. Но как отразится это повышение на расходах бюджетных организаций и населения? Решение этих проблем в материалах к налоговой реформе не обозначено. В первоначальном варианте доклада правительства в Думе говорилось о росте цен на бензин в результате повышения ставок акцизов на 25-28%, в окончательном же докладе цифры вообще отсутствуют. Но дело не только в росте цен на бензин как таковой. Как известно, бензин является ценообразующим фактором. Это необходимо учитывать при расчете макроэкономических показателей, а также доходов и расходов как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Федерации, имея в виду рост инфляции.

Пока Государственная Дума приняла решение об увеличении с 1 января 2001 года акцизов на бензин в среднем примерно в 3 раза, отложив дальнейший их рост до предложенного правительством шестикратного уровня на два года, хотя фактически это уже решено, и растянут лишь срок его реализации.

Много споров и разногласий вызвало обсуждение и принятие фиксированной ставки подоходного налога с физических лиц.

Как ни доказывают разработчики и законодатели, но в основном поправки в порядок взимания подоходного налога внесены все же в пользу богатых. Следует только приветствовать предлагаемые в законе вычеты из облагаемого дохода расходов на лечение и образование - до 25 тыс. руб. (около 1000 долл.). Но при средней зарплате в стране 2 тыс. руб., или 24 тыс. рублей в год, сможет ли воспользоваться этими вычетами малообеспеченная часть населения? У нее реально отсутствуют денежные средства на подобные расходы. Когда принимаются такие решения, безусловно, следует учитывать и то, что почти 70% налогоплательщиков страны имеют среднедушевой денежный доход меньше ныне выплачиваемой средней зарплаты.

Необходимо, чтобы подоходный налог с физических лиц выполнял и распределительную функцию. Единая ставка подоходного налога эту задачу не решает, так как не учитывает наличия у определенной части граждан крупных доходов и не способствует оплате повышенных налогов с них и соответственно - перераспределению налоговых сборов. По данным Госкомстата России, в первом квартале 2000 года почти половина денежных доходов населения концентрировалась у относительно небольшой группы людей. Снижение ставки подоходного налога для них еще более усилит расслоение населения по уровню обеспеченности.

Предлагаемая и фактически уже принятая единая ставка налога в размере 13% ничего сама по себе, кроме потерь региональных бюджетов, не несет. Сокрытие фонда оплаты труда происходит не столько из-за высоких ставок обложения подоходным налогом, сколько в связи с критическими ставками отчислений в социальные фонды. До настоящего времени примерно 95% всех сумм подоходного налога с физических лиц уплачивается путем их вычетов из зарплаты в бухгалтерии при ее получении. И только около 5% этих налогов поступает по декларациям, сдаваемыми налогоплательщиками в налоговые органы по завершении налогового года.

Поддерживая безусловно принятую Государственной Думой регрессивную шкалу единого социального налога, необходимо особо подчеркнуть, что плоская шкала подоходного налога вступает в противоречие с этой регрессивной шкалой. Необходимо ставки единого социального налога связать с прогрессией ставок подоходного налога. Это требует примерно тех же параметров прогрессии ставок подоходного налога, какова регрессия единого социального налога, т.е. необходима зеркальная регрессия. Кроме всего прочего, это не позволит недобросовестным работодателям, выплачивая легально низкую зарплату своим работникам, уходить от высоких ставок единого социального налога, перекладывая зарплату большинства работников на нескольких человек.

Вместе с тем очевидно, что пониженная плоская ставка подоходного налога имеет право на существование там, где действительно скрываются огромные доходы из-за высокого налогообложения.

В частности, ставка в размере 13% могла бы быть установлена для доходов от сдачи гражданами в наем жилых и нежилых помещений, для автоперевозчиков, преподавателей, занимающихся подготовкой абитуриентов, и другой индивидуальной трудовой деятельности, перечень которой следовало бы установить в законе. Тем более что именно в этих сферах существуют реальные сложности налогового контроля за доходами. Налоги, уплачиваемые с таких доходов, следовало бы оставлять полностью в распоряжении местных бюджетов. Тогда контроль за доходами могли бы взять на себя местные налоговые органы, создаваемые в соответствии с федеральным законом о финансовых основах местного самоуправления. На содержание местных налоговых органов можно было бы направлять часть указанных налогов. Думается, что большинству населения будет спокойнее заплатить налог с доходов от этих видов деятельности по ставке 13%, чем укрывать их.

Для основных групп населения следовало бы сохранить прогрессивную шкалу налога, уменьшив нижнюю ставку до 7-8% для лиц, получающих заработную плату и другие совокупные доходы в пределах средней зарплаты по стране; 30-процентную ставку оставить для тех категорий, которые получают в эквиваленте более 2-2,5 тыс. долл. в месяц. Необходимо при этом подчеркнуть, что практически нигде в мире не существует плоской шкалы подоходного налога. При этом прогрессия во многих странах достигает больших, чем в России, величин. В США, например, максимальная ставка равна 31%, во Франции - 54%, в Дании - 63%.

Необходимо учесть, что, принимая единую ставку налога, законодательство фактически отменяет с 2001 года совокупное налогообложение доходов, что неизбежно повлечет отмену налоговых деклараций, представляемых сотнями тысяч налогоплательщиков по завершении календарного года.

С одной стороны, кажется, что это великое благо. Вроде бы у налоговых работников высвобождается время для другой, не менее важной контрольной работы. Налогоплательщики тоже не будут сожалеть об отсутствии возможности лишний раз пообщаться с налоговым инспектором. Но если на эту проблему взглянуть с другой стороны, то картина окажется не такой уж радужной. В течение почти десяти лет в стране осуществлялось внедрение налоговой культуры в сознание населения. Только налогоплательщики - физические лица - овладели азами налоговой науки, научились разбираться во всех хитросплетениях российского налогового законодательства (которое, кстати, не в пример западному, менее сложное и запутанное), как все это в одночасье отменяется. Необходимо также иметь в виду, что сегодня налоговая декларация, кроме всего прочего, - важнейший и, пожалуй, единственный документ, подтверждающий легальность осуществляемых гражданами расходов, контроль за которыми государство уже законодательно установило.

Хотелось бы особо подчеркнуть и еще одно важное обстоятельство. Налоговые органы разработали и внедрили компьютерные программы обработки и обобщения всех получаемых налогоплательщиками - физическими лицами - годовых совокупных доходов. При этом работает огромная армия высококвалифицированных инспекторов, специализирующихся на контроле за налогами с физических лиц. На все это затрачены огромные государственные средства.

Внедрение прогрессивной шкалы подоходного налогообложения неизбежно. Другое дело, что это уже будет не та примитивная шкала, с которой мы жили последние годы, когда под прогрессивное налогообложение попадали граждане, получающие чуть ли не среднюю заработную плату, а по максимуму в 30-45% взимались налоги с доходов, которые даже отдаленно не напоминали размер среднего (даже по российским меркам) достатка.

И сейчас, введя принципиально иную шкалу налогов, нужно будет заново внедрять налоговую культуру, обучать потерявший квалификацию аппарат налоговых органов, искать специалистов-компьютерщиков по подоходному налогообложению и тратить огромные деньги на другие неизбежные расходы.

При этом необходимо иметь в виду, что только мерами налоговых ставок проблему теневой зарплаты и теневых доходов не решить. В стране фактически отсутствует действенный контроль за движением и учетом наличных денег, связанный в первую очередь с отсутствием закона о налично-денежном обращении. Это создает условия для возможности функционирования теневой заработной платы и неучитываемых доходов.

Нуждается в серьезных поправках и закон о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением. Поправки к нему давно направлены в Государственную Думу, после длительного нахождения там были наконец приняты в первом чтении и опять забыты.

Действующие нормативные документы Центрального банка по данному вопросу имеют весьма серьезные недоработки. В частности, контроль за движением наличных денег осуществляется только у юридических лиц, а физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, от такого контроля освобождены. Но именно через них "прокручивается" огромная масса наличных денег.

Из-за отсутствия закона о государственной регистрации в стране вполне официально функционирует большое число фирм, занимающихся обналичиванием средств.

Поэтому налоговая реформа должна сопровождаться принятием необходимых законодательных мер по усилению контроля за наличным денежным обращением, слабость которого приводит в настоящее время к значительному обороту неучтенной денежной массы.

Особую тревогу не может не вызвать предлагаемое решение проблемы распределения налогов по уровням бюджетной системы. Проводя налоговую реформу, нельзя ни в коей мере усиливать позиции бюджетов одних уровней за счет ослабления доходной части других.

К сожалению, этот принцип разработчики налоговой реформы недостаточно учитывают, ликвидируя одни налоги и вводя другие. Предварительные расчеты показывают, что в результате новой налоговой реформы, даже с учетом дополнительных форм бюджетного регулирования, предлагаемых в проектировках федерального бюджета на 2001 год, существенно ущемляются финансовые интересы региональных и местных бюджетов. Бюджеты субъектов Федерации с введением второй части Налогового кодекса могут недосчитаться около 100 млрд. руб.

Первая часть Налогового кодекса достаточно недвусмысленно подчеркивает, что он должен быть законом прямого действия. Но этого не просматривается в уже принятых Государственной Думой законах о едином социальном налоге, о подоходном налоге с физических лиц, о налоге на добавленную стоимость.

Все те положения, которые ныне зафиксированы в соответствующих инструкциях (речь идет не об их содержании, а о смысловом значении), в проектах этих законов не прописаны. По-видимому, правительство не случайно выходило с поправкой первой части Налогового кодекса, где предлагало поменять запись о том, что федеральные органы исполнительной власти издают инструкции, приказы, методические указания, обязательные исключительно для их подразделений, но не для налогоплательщиков. В этой ситуации опять могут быть созданы условия, когда нормотворчеством исполнительной власти будут подменяться законодательные акты. А этого допустить нельзя.