Артур Блинов. Накануне и после своего переезда в Белый дом Владимир Путин неоднократно напоминал, что по Конституции ответственность за внешнюю политику несет президент России. То есть формально главным в этой сфере является Дмитрий Медведев. Впредь саммиты, встречи с главами других государств, основные внешнеполитические речи и послания – удел Медведева. Однако сам Путин вовсе не ушел из области внешней политики. Уже сейчас его роль в этой сфере является гораздо более значительной, чем у его предшественников во главе правительства.
В последние недели Путин совершил визит во Францию, где был практически гостем президента Николя Саркози, посетил в Италии Сильвио Берлускони, вновь ставшего главой правительства, а также принял в Москве нескольких важных гостей, в том числе японского премьера Ясуо Фукуду, пригласившего Путина посетить Японию. Все идет к тому, что глава правительства (во всяком случае, пока эту должность занимает Путин) станет ключевой фигурой в области внешней политики. Но как эта его функция впишется в уже существующий внешнеполитический механизм?
Внешняя политика и личная дипломатия
От одного из авторитетных российских внешнеполитических экспертов мне не раз пришлось услышать такое суждение применительно к очередному саммиту: «Дипломатия одержала верх над внешней политикой». Казалось бы, в строгом понимании эти термины хотя и не синонимы, но близки по своему значению. Ведь дипломатия – инструмент проведения внешней политики. Какое же тут может быть противопоставление? Тем не менее это противопоставление существует, и для этого есть определенные основания.
Прежде всего надо отметить, что эксперт использовал неполные термины. Под внешней политикой он понимает публичную внешнюю политику, отражающуюся во внешнеполитической доктрине и других выработанных на ее основе документах, в официальной позиции страны. Под дипломатией – личные контакты и договоренности. При этом имеется в виду, что последние если не противоречат, то по крайней мере не совсем совпадают с приоритетами или официальной позицией страны.
Парадоксальным аспектом суждений специалиста является то, что конкретным воплощением и того и другого – публичной внешней политики и личной дипломатии – служит одно и то же лицо – Владимир Путин. В прошлом как глава государства он нес главную ответственность за внешнюю политику и внешнеполитический курс страны, выступал с важнейшими заявлениями и вел самые важные переговоры, прежде всего в ходе встреч с иностранными лидерами и их представителями. Он же занимался (и продолжает заниматься в качестве премьера) личной дипломатией, которая позволяет видоизменять позицию в ходе переговоров, менять приоритеты и требования, идти на «размены» по формуле «уступка на уступку», порой не предусмотренные даже ближайшими советниками. Именно личная дипломатия в наибольшей степени отражает тот аспект дипломатии, который содержится в формуле «искусство возможного».
Зато на более низких уровнях государственного управления подобного совмещения общего курса и личного подхода уже не наблюдается. Российское дипломатическое ведомство, получается, несет свою долю ответственности за формулирование и претворение в жизнь внешнеполитического курса страны, но практически непричастно к личной дипломатии Путина. И, похоже, не очень-то осведомлено о ней. Если президент откладывает в сторону сценарии и предложения МИДа и начинает импровизировать на базе личного контакта с иностранным лидером, то это и есть та упомянутая «победа дипломатии над внешней политикой».
Личная дипломатия лидеров – не новое дело. Она процветала, например, при Борисе Ельцине. Правда, тогда к ней был непосредственно причастен министр иностранных дел Андрей Козырев. Сам министр и некоторые его помощники, но не Министерство иностранных дел как таковое. Так, российские дипломаты, занимавшиеся тогда вопросами российско-американских отношений – в Москве и посольстве РФ в Вашингтоне, – мало что знали о готовящихся договоренностях между обеими странами. Правомерно сказать, что тогда превалировала личная дипломатия Ельцина–Козырева.
Надо признать, что в отдельных случаях личная дипломатия прокладывает путь к решению сложных проблем. Но в то же время ее результаты могут вызвать сомнения и споры. Порой длительные – сначала спорят комментаторы, затем историки. Приведем такой пример. В связи с требованием сенатора Джона Маккейна (ныне претендента на пост президента США) «исключить Россию из «большой восьмерки» упоминается, что в свое время этот вопрос был предметом «размена». Россию сделали полноправным членом G8 в обмен на снятие Ельциным возражений против приема в НАТО первой группы восточноевропейских стран. Затем, однако, пошли новые волны расширения, уже не оговоренные ни с Ельциным, ни с его преемником Путиным. Историки задаются вопросом: был ли равноценным такой размен, не потеряли ли россияне в смысле безопасности больше, чем приобрели их лидеры в смысле укрепления престижа благодаря их участию в эксклюзивном «клубе мировых лидеров»? Впрочем версия «размена» принадлежит американцам. Российские участники этих обсуждений своих пояснений не дали.
Бесспорно, на наш взгляд, что личная дипломатия в определенной степени позволяет смягчить противоречия и избежать острых кризисов в отношениях между странами. «Новая холодная война» – так прокомментировали многие наблюдатели известную речь Путина в Мюнхене, в которой он раскритиковал претензии США на положение единственной мировой сверхдержавы. Они же вынуждены были пересмотреть свои оценки, когда увидели на очередном саммите Путина и Буша, приветливо посмотревших друг на друга. Все сразу вспомнили слова, сказанные Бушем после их знакомства в Любляне: «Я заглянул ему в глаза и увидел душу┘»
Кадры для премьера
Вместе с личными вещами из Кремля Путин унес с собой именно ту часть внешнеполитической деятельности, которая называется личной дипломатией. Тот факт, что она никак не определена в Конституции и законах, фактически освобождает Путина от упреков в том, что он вышел за пределы полномочий или что-либо нарушил.
Итак, Путин оставляет за собой решающую роль в области внешней политики. С этим прицелом начат и подбор соответствующих кадров. Примечательно назначение посла России в США Юрия Ушакова заместителем главы аппарата правительства. Один из опытных дипломатов новой – постперестроечной – формации, Ушаков раньше был заместителем министра иностранных дел, отвечающим за участие России в международных организациях и кадровую работу. В течение последних восьми лет он являлся главой российской дипмиссии в Вашингтоне. Все это время посол не привлекал внимание СМИ какими-либо громкими публичными заявлениями, но по всем признакам играл значительную роль в развитии российско-американских связей. Он был на всех двусторонних саммитах, и с учетом того, что за это время сменились три посла США в Москве, Ушакова можно считать главным «связным» в контактах Путина с Бушем, по времени параллельно занимавшими президентские посты в своих странах. Перед отъездом Ушакова на Родину его принял в Белом доме президент США Буш. Подобное внимание, оказываемое дипломату, многого стоит.
Тот факт, что Путин обзавелся внешнеполитическим советником в лице Ушакова, лишь подтверждает предположение о его намерении сохранить за собой именно личную дипломатию.
Подобная роль премьера в новой России – в новинку. И в этом аспекте, как и в области внутренней политики, подтверждается тенденция к усилению роли правительства, к его превращению – в рамках Конституции и существующих законов – в более влиятельный, чем раньше, центр власти страны. Но как отразится это на внешних связях России?
Для начала следует отметить очевидное: МИДу это грозит оттоком некоторых наиболее способных кадров, усилением «бумажного потока» от него в сторону правительства и наоборот. Ведь всякий новый аппарат требует постоянной «подкормки» документами – отчетами, разработками и предложениями, и способен генерировать свои, в том числе и директивные, идеи. Что касается влияния этой новой структуры на отношения между Россией и другими странами, то внешнеполитические эксперты пока не делают четких прогнозов.
Для большинства специалистов характерна оценка, высказанная одним из них: «Было бы глупо отказываться от уже установленных личных отношений и не использовать их для того, чтобы помочь Медведеву закрепиться в сфере внешней политики, пока он не накопил достаточно опыта». Однако нельзя исключать и другого варианта – Кремль переключил канал личной дипломатии на российский Белый дом и будет его использовать на постоянной основе. Тем более что это «переключение» весьма условно. Ведь речь идет об одном и том же человеке.
Дарья Гармоненко