Татьяна Ивженко
Судьба инициатив президента зависит от Верховной Рады.
Фото с официального сайта Верховной Рады Украины
На этой неделе Верховная Рада Украины может рассмотреть проект конституционной реформы. Документ был подан 26 июня президентом Петром Порошенко. В парламенте сразу же прозвучала критика непрозрачной процедуры подготовки проекта поправок в Конституцию. А также разгорелись споры о содержании президентских предложений. Единственный вопрос, который не вызывает разногласий в Киеве, – необходимость децентрализации власти одновременно с неприятием идеи федерализации.
В проекте Порошенко децентрализация занимает центральное место. Обращаясь к народу в минувшие выходные по случаю 18-й годовщины принятия Конституции Украины, глава государства заявил о намерении изменить принципы организации местной власти, которые не реформировались с 1990-х годов. «Полномочия и функции государственных администраций, которые будут ликвидированы, перейдут к исполкомам районных и областных советов. Произойдет бюджетная децентрализация: значительная часть собранных налогов будет оставаться на местах. Благодаря изменениям в Конституции впервые больше прав получит не президент или парламент, а носитель власти – народ, органы местного самоуправления», – пообещал Порошенко.
Президентский проект поправок в Конституцию не проходил процедуру общественных слушаний. Вначале текст был неофициально обнародован в Интернете. Это вызвало подозрения и критику. Партия «Батькивщина» Юлии Тимошенко выступила с заявлением, в котором сказано: «Подготовка конституционных изменений, которые являются фактически новым общественным договором между властью и гражданами страны, не может проходить в кулуарном и закрытом режиме, за спиной общественности». Партия отметила, что на этапе рассмотрения в парламенте практически невозможно будет вносить изменения в проект: «Верховная Рада поставлена перед фактом: либо она полностью и безоговорочно поддерживает этот законопроект и направляет его в Конституционный суд, либо отклоняет его». Депутаты потребовали сбавить темп и предварительно обсудить предлагаемые президентом нормы, прежде чем выносить их на голосование.
О том же сказал и министр иностранных дел РФ Сергей Лавров, выступая на телеканале «Россия 1»: «После избрания президентом Украины Петр Порошенко заявил, что в Конституцию будут внесены изменения, он многократно анонсировал проведение широкой дискуссии по этому вопросу. В итоге никакой дискуссии не было». Министр отметил, что это расходится с содержанием заявления, принятого 17 апреля в Женеве по итогам встречи на уровне Украина–Россия–ЕС–США: «В Верховную Раду вносится проект одновременно с его презентацией в Совете Европы в том виде, который не отражает консенсус даже в украинском парламенте, не говоря уже о не входящих в него политических силах и регионах».
При этом сама Верховная Рада, еще в марте создавшая специальную конституционную комиссию, не смогла разработать и представить на суд общественности новый проект Конституции. Представители разных фракций предложили свои варианты и не смогли найти компромиссные решения. Но главные споры были связаны не с децентрализацией власти, а с распределением полномочий между законодательной и исполнительной властью, а также с объемом полномочий президента.
Руководитель аналитического центра «Пента» Владимир Фесенко сказал «НГ», что предложения парламентской конституционной комиссии так или иначе сводились к попытке максимально ограничить президентскую власть, урезав ее до практически декоративной роли. «В условиях военно-политического противостояния с Россией Украине нужен сильный институт президента», – уверен эксперт. Он отметил, что правительство, готовившее проект реформы вместе с Петром Порошенко, внимательно изучило депутатские предложения, но попыталось максимально сбалансировать распределение сил как между органами центральной власти, так и в отношениях Центра с регионами.
«Согласно проекту, предложенному на рассмотрение Верховной Рады, у президента будет больше полномочий, чем по ныне временно действующей Конституции 2004 года, но меньше, чем по Конституции 1996 года», – сказал политолог. Первый Основной закон независимой Украины, разработанный при Кучме и реанимированный Януковичем, предусматривал столь широкие полномочия главы государства, что это приводило к жесткой централизации и дважды – в 2004 и 2013 годах – стало причиной народных восстаний.
Сейчас действует Конституция, принятая на старте президентства Ющенко, которая закладывает противоречия между президентом, с одной стороны, и парламентом, который формирует правительство, с другой. В проекте Порошенко предлагается сохранить норму о парламентской коалиции, но формировать ее предполагается не в составе партийных фракций, а по заявлениям отдельных депутатов, каждый из которых не обязан будет оставаться в рядах фракции той партии, от которой избирался.
Усиление президентской власти просматривается и в вопросах формирования правительства. Если сейчас кандидатуру премьер-министра предлагает коалиция, а президент вносит ее на рассмотрение всей Верховной Рады, то предложенная Порошенко реформа предполагает, что президент вносит кандидатуру главы правительства «с учетом предложения парламентской коалиции». Премьер, в свою очередь, предлагает кандидатуры в состав правительства. Правда, Порошенко готов отказаться от действовавшего при Ющенко права самостоятельно определять кандидатуры министров иностранных дел и обороны. Но оставляет за собой право назначать и увольнять глав Фонда госимущества, Антимонопольного комитета и других государственных ведомств.
Что касается децентрализации власти, то в проекте она связана с административно-территориальной реформой: предполагается отказ от областного деления и введение новых понятий – регионов, районов, общин. При расширении полномочий, о котором сказал Порошенко, планируется в каждую административную единицу назначать представителя президента Украины. Но авторы проекта отмечают, что роль исполнительной власти на местах будут выполнять формируемые местными советами исполкомы, а представители президента будут осуществлять надзор за соответствием решений местной власти Конституции и законам Украины.
Политолог Владимир Фесенко считает, что президент, сохраняя влияние на органы власти, не претендует на то, чтобы подчинить себе региональную политику. «Принцип контроля, а не подчинения: институт уполномоченных президента в регионах – это сдерживающий рычаг, чтобы местные власти не выходили за рамки своих полномочий. Такое право главе государства необходимо, чтобы избежать скрытого сепаратизма. Наподобие ситуаций в период президентства Ющенко, когда некоторые органы местной власти провозглашали «территорию без НАТО» и не давали проводить международные миротворческие учения. Государственная бюджетная политика, внешняя и оборонная политика – это не полномочия местных органов власти», – пояснил эксперт.
Депутаты Верховной Рады, осторожно критикуя проект Порошенко, поддерживают главу государства в том, что Украина должна остаться парламентско-президентской и унитарной республикой. Озвученное еще в марте предложение российской стороны о федерализации как способе разрешения кризиса в Киеве по-прежнему воспринимается как путь к расколу и междоусобным войнам. Фесенко отметил: «В Верховной Раде на сегодня только коммунисты и часть бывших (возможно, и несколько нынешних) депутатов от Партии регионов могут поддержать идею федерализации. Да и то, скорее всего, не открыто, а закулисно и опосредованно. Что касается сторонников самопровозглашенных Луганской и Донецкой республик, то их не интересует ни децентрализация украинской власти, ни даже предложенная Россией федерализация, у них иные цели».
Политологи, указывая на сохраняющийся пока высокий после выборов рейтинг Петра Порошенко, считают, что, несмотря на критику, Верховная Рада в первом чтении поддержит проект конституционной реформы. После этого документ будет направлен на рассмотрение и оценку Конституционного суда, а также в Венецианскую комиссию, которая представит свои выводы и рекомендации. Окончательно принять новую редакцию Конституции Верховная Рада могла бы на следующей сессии, в начале осени. Однако депутаты могут ко второму чтению предложить в проект множество поправок, что потребует нового рассмотрения в Конституционном суде и затянет процесс.
«Сейчас Верховная Рада ведет себя лояльно по отношению к новому президенту. Но к осени ситуация может поменяться на фоне нарастания политического и общественного конфликта, усиления критики. Набрать 300 депутатских голосов ко второму чтению, думаю, будет проблематично. Могут разгореться споры о том, достаточно ли полномочий предусмотрено для местных органов власти, правильно ли распределены функции между президентом, правительством, парламентом. Почти неизбежно возникнет вопрос о статусе русского языка: достаточно ли закрепить в Конституции право местных властей предоставлять русскому (как и языкам других нацменьшинств) статус регионального, или следует обсудить вопрос о статусе второго государственного языка? Все эти споры могут стать тактикой затягивания времени, чтобы отложить анонсированные президентом досрочные выборы Верховной Рады», – сказал «НГ» политолог Фесенко. Он пояснил, что по украинскому законодательству разные составы парламента не могут голосовать за конституционную реформу в первом и во втором чтении. Поэтому у Порошенко два выхода: либо убедить нынешних депутатов поддержать его проект и сейчас, и осенью, либо отложить рассмотрение конституционной реформы на 2015 год, после внеочередных выборов.
Политолог отметил: «Если Верховная Рада не примет конституционные предложения президента, а попытается тянуть время, то для Порошенко это станет не юридическим, но политическим аргументом, чтобы как можно скорее распустить парламент. В конце концов нет ничего страшного в том, чтобы отложить конституционную реформу на 2015 год, доработать проект, обсудить с обществом. Сама по себе реформа не повлияет на ситуацию на востоке страны и не принесет региону мир. Там, как и по всей Украине, есть люди, готовые подождать с новой Конституцией (тем более что расширить полномочия местных органов власти можно и сейчас). Но есть и те, кто готов воевать с Украиной, независимо от того, какая у нас будет Конституция».
Киев
Дарья Гармоненко 